1. Contratti pubblici – Fornitura full-service con posa in opera – Obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera ex art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 – Indicazione di una quota irrisoria (circa il 10% della stima) – Non è errore materiale – Riallocazione della quasi totalità dei costi del lavoro nelle spese generali in sede di verifica di anomalia – Inammissibilità – Esclusione atto dovuto
2. Contratti pubblici – Verifica di anomalia – Precedenza logica dell’offerta correttamente formulata rispetto alla sua giustificazione – Prima ancora di valutare la congruità occorre che l’offerta sia indicata correttamente – La verifica di anomalia non può supplire a un’offerta strutturalmente incompleta
3. Contratti pubblici – Accesso agli atti di gara – Termine di dieci giorni ex art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023: inapplicabile all’impugnazione dei motivi aggiunti fondati su documenti acquisiti in sede di accesso quando la decisione della stazione appaltante sull’oscuramento non era ancora intervenuta alla data assunta a dies a quo
1. La fornitura in modalità “full-service” di sistemi infusionali comprensiva di installazione, manutenzione programmata e correttiva costituisce una fornitura con posa in opera, con la conseguenza che ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 gli operatori economici sono tenuti a indicare separatamente i costi della manodopera nell’offerta economica. L’offerta che indichi costi della manodopera pari a circa il 10% della stima della stazione appaltante (€ 35.000 a fronte di € 359.000) — e che in sede di verifica di anomalia sostenga di aver incluso la quota restante nelle spese generali — non può essere sanata mediante tale operazione postuma, che costituisce un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti (Cons. Stato, Sez. V, n. 6918/2025). La difesa che da un lato invoca un “errore materiale” e dall’altro insiste sulla legittimità dell’inserimento dei costi del personale tra le spese generali è intrinsecamente contraddittoria; in ogni caso, anche nell’orientamento più permissivo che ammette in via eccezionale la riallocazione di alcune voci nelle spese generali, essa non può riguardare la quasi totalità dei costi della manodopera stimati dalla lex specialis, ma solo costi accessori, imprevedibili o non distintamente indicabili. Poiché il disciplinare indicava puntualmente le voci (installazione, manutenzione programmata, manutenzione correttiva) che i costi della manodopera erano destinate a coprire, l’offerta che ne abbia indicato solo una parte minoritaria non è sanabile in sede di verifica di anomalia.
«la modifica dei costi della manodopera dichiarati comporta, infatti, un’inammissibile rettifica di un elemento costitutivo ed essenziale dell’offerta economica, pregiudicando gli interessi pubblici posti a presidio delle esigenze di tutela delle condizioni di lavoro e ledendo il principio di parità di trattamento dei concorrenti» (§ 17, con citazione di Cons. Stato, Sez. V, n. 6918/2025)
«anche a voler aderire all’orientamento più permissivo, l’inserimento dei costi della mano d’opera all’interno delle spese generali può essere ammessa per costi non distintamente indicati in offerta, e comunque per costi accessori e non, come nel caso in esame, per coprire praticamente quasi la totalità dei costi della mano d’opera» (§ 14, citazione dalla sentenza di primo grado condivisa dal Collegio)
2. Prima ancora di poter valutare la congruità dell’offerta economica in sede di verifica di anomalia, occorre che questa sia correttamente indicata: l’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 non può essere interpretato in modo da consentire la giustificazione postuma di un’offerta che, per come formulata, includeva costi per la manodopera notevolmente minori di quelli indicati dal disciplinare e rispetto ai quali la stessa legge di gara vietava il ribasso. La verifica di anomalia avrebbe dovuto avere ad oggetto i costi effettivamente indicati dall’operatore, che nel caso di specie erano solo una parte esigua di quelli stimati. Il Collegio, pur non ignorando la giurisprudenza secondo cui la violazione di una clausola che vieta il ribasso dei costi della manodopera non impone automaticamente l’esclusione (Cons. Stato, Sez. III, n. 1824/2026), rileva che nel caso concreto sia l’art. 108, comma 9, d.lgs. n. 36/2023 sia la legge di gara imponevano l’indicazione separata dei costi della manodopera, con dettaglio delle singole voci, rendendo non sanabile l’offerta strutturalmente incompleta.
3. Il termine ridotto di dieci giorni previsto dall’art. 36, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 disciplina specificamente l’impugnazione delle decisioni della stazione appaltante sulle richieste di oscuramento avanzate dai concorrenti, e non la presentazione delle istanze di accesso o l’integrazione del ricorso principale con motivi aggiunti. Non possono decorrere termini di impugnazione anteriori all’adozione della decisione sulle richieste di oscuramento: deve essere escluso che il termine di impugnazione possa decorrere dalla comunicazione del solo provvedimento di aggiudicazione quando questo non contenga alcuna determinazione in merito all’oscuramento della documentazione (Cons. Stato, Sez. V, n. 5547/2025). Nel caso di specie, l’opposizione all’ostensione da parte dell’aggiudicataria era stata presentata il 7 marzo 2025 e la determinazione dell’amministrazione era del 20 marzo 2025: sarebbe stato impossibile impugnare una decisione inesistente entro termini antecedenti alla sua adozione.
«deve essere escluso che il termine – di dieci giorni, ai sensi dell’art. 36, comma 4, del Codice dei contratti pubblici ovvero di trenta ai sensi dell’art. 116 c.p.a. – possa decorrere dalla comunicazione del solo provvedimento di aggiudicazione, quando questo non contenga alcuna determinazione in merito all’oscuramento della documentazione di gara da rendere pubblica a seguito appunto dell’aggiudicazione» (§ 18, con citazione di Cons. Stato, Sez. V, n. 5547/2025).
Sintesi della Sentenza
1) La vicenda
L’AOU Sant’Andrea di Roma bandiva una procedura aggregata per la fornitura full-service di sistemi infusionali, comprensiva di installazione e manutenzione, per un importo a base d’asta di € 3.817.525. Il disciplinare stimava i costi della manodopera in € 359.584,98 (ripartiti tra installazione, manutenzione programmata e correttiva) e prevedeva espressamente che tali costi non fossero soggetti a ribasso. L’offerta economica di OMISSIS S.r.l. indicava costi della manodopera pari a soli € 35.000. In sede di verifica di anomalia, OMISSIS sosteneva di aver incluso i restanti costi nelle spese generali. L’AOU confermava l’aggiudicazione a OMISSIS. S.p.a., seconda classificata, impugnava l’aggiudicazione. OMISSIS proponeva ricorso incidentale sostenendo l’illegittimità del divieto di ribasso dei costi della manodopera. Il TAR accoglieva il ricorso principale e dichiarava inammissibile quello incidentale. OMISSIS appellava.
2) La decisione
Il Consiglio di Stato confermava la sentenza di primo grado. La fornitura full-service con installazione e manutenzione costituisce una fornitura con posa in opera; l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023 e il disciplinare imponevano l’indicazione…
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