Nonostante sia in vigore da oltre un ventennio, molte delle
disposizioni contenute nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo
Unico Edilizia) continuano a sollevare domande nuove e
a ricevere risposte nuove. E non stiamo parlando solo di norme
inserite nel corso degli anni, ma addirittura di procedure che
dovrebbero ormai essere chiare e pacifiche.
Tra queste, immancabilmente, l’ordine di demolizione e la
disciplina contenuta all’art. 31 che assegna un termine di novanta
giorni per ottemperare, pena l’acquisizione gratuita al patrimonio
del Comune del bene e delle aree indicate dalla norma.
Ma cosa accade a questo termine se l’ordine di demolizione viene
impugnato e si ottiene la sospensiva? E se il ricorso viene
respinto, il termine riparte da zero o solo per la parte residua? E
se è già scaduto, l’immobile passa davvero al patrimonio del
Comune?
Come spesso accade, a rispondere è la giustizia amministrativa,
in questo caso l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la
sentenza n. 7 del 31
luglio 2026. La pronuncia chiarisce uno degli aspetti
più sottovalutati quando si impugna un ordine di demolizione,
ovvero che il termine di novanta giorni per demolire resta soltanto
sospeso dalla tutela cautelare e riprende a decorrere per la sola
frazione residua quando arriva la decisione di segno contrario. Chi
ha impugnato può ritrovarsi con pochissimi giorni utili per
demolire, e con un immobile già uscito dal proprio patrimonio se
quei giorni erano finiti prima dell’intervento del giudice. Non
basta che il giudizio sia ancora pendente, non basta il decreto
presidenziale che blocca l’esecuzione dell’ordinanza, non basta
nemmeno la sentenza di primo grado che annulla l’atto, se poi
l’appello la riforma. La pronuncia si occupa anche della sorte del
bene quando quei giorni erano già finiti prima di ogni
provvedimento del giudice, e del peso di un diritto di rango
costituzionale esercitato nell’immobile.
Cade così l’idea che il tempo trascorso davanti al giudice sia
tempo restituito. L’art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 fissa
un termine che si consuma, non un termine che si azzera a ogni
pronuncia favorevole, e la misura cautelare ripara dall’esecuzione
coattiva, non dall’effetto acquisitivo ormai maturato.
Dal mutamento d’uso non autorizzato all’acquisizione
dell’immobile
Il caso oggetto dell’intervento dell’Adunanza Plenaria riguarda
un immobile utilizzato stabilmente per attività di culto in forma
collettiva, con una destinazione diversa da quella dei titoli
edilizi e in contrasto con lo strumento urbanistico. Il Comune vi
ravvisa un maggior carico urbanistico e un mutamento d’uso non
autorizzato in variazione essenziale, vieta quell’utilizzo e ordina
all’associazione di ripristinare la destinazione originaria entro
novanta giorni dalla notifica, avvenuta il 25 novembre 2023.
L’associazione impugna. La domanda cautelare viene respinta in
primo grado, mentre in appello un decreto presidenziale del 29
febbraio 2024 sospende in via provvisoria gli effetti dell’atto,
quando i novanta giorni dalla notifica sono ormai trascorsi. La
successiva ordinanza collegiale conferma però il diniego di usare
l’immobile per il culto e ribadisce l’obbligo dell’amministrazione
di convocare un tavolo di confronto per individuare siti
alternativi accessibili e dignitosi.
Il primo grado si chiude con l’annullamento dell’ordinanza, ma
la sentenza viene riformata in appello il 2 aprile 2025. Quindici
verbali della polizia locale documentano intanto la prosecuzione
dell’attività di culto, e due settimane dopo la decisione d’appello
il Comune dispone l’acquisizione dell’immobile al patrimonio
indisponibile.
Anche questo atto viene impugnato. L’associazione sostiene che
l’annullamento ottenuto in primo grado, con efficacia retroattiva,
avrebbe travolto gli effetti dell’ordine, per cui il termine
dovrebbe ripartire per intero dalla sentenza d’appello, e che
l’esercizio collettivo del culto, insieme allo stato di necessità e
al principio di proporzionalità, escluderebbe l’antigiuridicità
della condotta. Respinto il ricorso, propone appello. La Seconda
Sezione decide una parte dei motivi con sentenza non definitiva e
rimette all’Adunanza Plenaria il quesito se una pronuncia
favorevole al ricorrente sospenda soltanto quei novanta giorni
oppure li interrompa.
Cosa prevede l’art. 31 del Testo Unico Edilizia sul termine di 90
giorni
L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina gli interventi
eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità
o con variazioni essenziali. Il comma 3 stabilisce che, se il
responsabile non demolisce e non ripristina lo stato dei luoghi
entro novanta giorni dall’ingiunzione, il bene, l’area di sedime e
quella necessaria a realizzare opere analoghe sono acquisiti di
diritto e gratuitamente al patrimonio comunale.
Su questa architettura l’Adunanza Plenaria era già intervenuta
con la sentenza n. 16/2023, scandendo in quattro fasi il
procedimento repressivo e chiarendo che l’atto di acquisizione ha
di regola natura dichiarativa, perché la proprietà passa ipso iure
alla scadenza. Entro quei novanta giorni il destinatario può
presentare l’istanza di accertamento di conformità prevista
dall’art. 36 oppure chiedere una proroga; una volta scaduti, avendo
perduto ogni titolo sul bene, non è più legittimato a farlo.
Sul versante processuale contano gli artt. 21-bis e 21-quater
della Legge n. 241/1990, per i quali il provvedimento limitativo
acquista efficacia con la comunicazione al destinatario ed è
immediatamente eseguibile se non diversamente disposto, e gli artt.
55 e seguenti del codice del processo amministrativo, che danno
alla tutela cautelare una funzione strumentale rispetto al merito.
La sola proposizione del ricorso non ne sospende gli effetti.
Il ricorso sospende o interrompe il termine per demolire?
Alla luce di questo quadro, i giudici affermano che la pronuncia
cautelare favorevole al ricorrente, così come la sentenza di primo
grado di annullamento, sospende il decorso dei novanta giorni senza
interromperlo. Alla comunicazione del provvedimento di segno
contrario il termine riprende a correre per la sola frazione non
ancora consumata, con due garanzie, ovvero la verifica caso per
caso dell’esigibilità dell’esecuzione nel tempo residuo e la
possibilità di chiedere all’amministrazione l’accertamento di
conformità o un ulteriore congruo termine.
La soluzione aderisce all’orientamento maggioritario e supera
quello opposto del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (parere n. 56/2025), poggiando su un principio
elementare, per cui ciò che è accaduto non può essere reso non
accaduto. L’inottemperanza si cancella soltanto se l’ordine viene
annullato in via definitiva, e il principio di legalità impedisce
di costruire in via interpretativa una causa di interruzione che
nessuna norma prevede.
Pesa anche la natura della tutela cautelare, che mantiene
integra la situazione in attesa della decisione senza attribuire
vantaggi ulteriori. Riconoscerle efficacia interruttiva darebbe a
chi ha proposto un ricorso poi respinto un beneficio che la
decisione finale gli nega, e lo stesso vale per la sentenza di
primo grado poi riformata. Sul caso deciso vale invece un principio
distinto, per il quale il Comune diventa proprietario di diritto
quando la misura cautelare o la sentenza favorevole…
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