Il subappaltatore può accedere alla documentazione
contabile relativa al rapporto tra stazione appaltante e
appaltatore principale? L’amministrazione può negare l’ostensione
perché ritiene infondata la pretesa economica sottostante?
L’opposizione dell’appaltatore costituisce, da sola, una ragione
sufficiente per respingere l’istanza?
Le questioni assumono particolare rilievo nella fase
esecutiva dei contratti pubblici, nella quale il
subappaltatore, pur non essendo parte del contratto principale,
partecipa materialmente alla realizzazione delle prestazioni e può
avere interesse a conoscere pagamenti, contabilizzazioni e
compensazioni riconosciute all’affidatario.
A intervenire in merito è il
TAR Toscana, sez. Firenze, con la sentenza del 20 luglio
2026, n. 1567, che ha riconosciuto a
un’impresa subappaltatrice il diritto di accedere a quattro
certificati di stato di avanzamento lavori straordinari emessi ai
sensi dell’art. 26 del d.l. n.
50/2022, chiarendo che il procedimento di accesso non
può trasformarsi in un giudizio anticipato sulla fondatezza della
successiva pretesa economica.
Accesso ai SAL straordinari: il TAR Toscana sui diritti del
subappaltatore
La controversia trae origine da un appalto di lavori relativo
alla ristrutturazione di immobili appartenenti a un’azienda
ospedaliero-universitaria. Una società che aveva operato come
subappaltatrice chiedeva di accedere a quattro certificati di SAL
straordinari emessi in favore dell’appaltatrice principale
nell’ambito del meccanismo di compensazione previsto dall’art. 26
del d.l. n. 50/2022.
L’interesse dichiarato consisteva nella necessità di conoscere
le somme effettivamente riconosciute e corrisposte all’appaltatore
per fronteggiare l’aumento eccezionale dei prezzi dei materiali,
allo scopo di valutare le proprie pretese nei confronti
dell’affidatario.
L’appaltatrice si opponeva all’ostensione e l’amministrazione
respingeva l’istanza, ritenendo insussistente in capo alla
subappaltatrice una posizione giuridica idonea a legittimare
l’accesso. Il diniego era stato quindi impugnato dinanzi al TAR
Toscana, che ha accolto il ricorso, ordinando all’amministrazione
di rilasciare copia dei documenti richiesti entro trenta
giorni.
Accesso agli atti, interesse diretto, SAL e caro materiali: le
norme di riferimento
La decisione si fonda sulla disciplina generale dell’accesso
documentale contenuta nella legge n. 241/1990 e sullo specifico
meccanismo compensativo introdotto per contrastare il
caro-materiali.
In particolare, rilevano l’art. 22 della legge n.
241/1990, che riconosce il diritto di accesso a chi sia
titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a
una situazione giuridicamente tutelata e l’art. 24, comma
7, della stessa legge, che garantisce l’accesso necessario
alla cura o alla difesa degli interessi giuridici del
richiedente.
Inoltre nella questione vengono richiamati l’art. 116
c.p.a., che disciplina il rito speciale contro i dinieghi
e i silenzi in materia di accesso, oltre che l’art. 26 del
d.l. n. 50/2022, relativo all’aggiornamento dei prezzi e
all’emissione di stati di avanzamento straordinari per compensare
l’incremento dei costi dei materiali da costruzione.
Infine, va sottolineato che ai sensi dell’art. 22 della legge n.
241/1990, possono costituire documenti amministrativi anche gli
atti di natura privatistica detenuti dall’amministrazione, purché
concernenti un’attività di pubblico interesse.
La legittimazione del
subappaltatore
Il primo principio affermato dal TAR riguarda la posizione del
subappaltatore rispetto alla documentazione relativa all’esecuzione
dell’appalto.
Pur non essendo parte del contratto stipulato tra
amministrazione e affidatario, il subappaltatore è coinvolto
direttamente nell’esecuzione delle prestazioni e può essere
titolare di un interesse differenziato alla conoscenza degli atti
contabili e finanziari collegati ai lavori svolti.
La giurisprudenza ha già riconosciuto, in termini generali, il
diritto del subappaltatore di accedere al registro di contabilità e
agli altri documenti relativi all’esecuzione.
Tali atti non perdono la natura di documenti amministrativi per
il solo fatto di inserirsi in una fase caratterizzata anche da
rapporti privatistici. La documentazione contabile resta infatti
connessa alla realizzazione di un’opera pubblica e all’impiego di
risorse amministrate dalla stazione appaltante.
Nel caso esaminato, la qualità di subappaltatrice e il
collegamento tra le lavorazioni eseguite e i SAL straordinari erano
sufficienti a configurare una posizione qualificata e distinta
rispetto a quella della generalità dei cittadini.
I SAL
straordinari sono documenti accessibili
I certificati richiesti riguardavano le maggiorazioni
riconosciute all’appaltatore principale in applicazione del
meccanismo straordinario previsto dall’art. 26 del d.l. n.
50/2022.
La circostanza che tali somme fossero state liquidate
nell’ambito del rapporto contrattuale principale non escludeva
l’interesse del subappaltatore a conoscerne l’entità e la
riferibilità alle lavorazioni eseguite.
I documenti erano infatti idonei a fornire elementi utili per
ricostruire il flusso economico generato dalla compensazione e per
valutare l’eventuale azione da proporre nei confronti
dell’appaltatore.
Ai fini dell’accesso non era necessario dimostrare, già in sede
amministrativa, che una quota delle somme spettasse effettivamente
alla subappaltatrice.
Accesso difensivo: la stazione appaltante non può valutare la
spettanza del credito
Il passaggio centrale della sentenza riguarda i limiti della
valutazione demandata alla stazione appaltante.
Richiamando i principi affermati dall’Adunanza Plenaria
del Consiglio di Stato n. 4/2021, il TAR ha ricordato che
l’amministrazione detentrice dei documenti non deve pronunciarsi
sull’ammissibilità o sulla fondatezza dell’eventuale azione
giudiziaria che il richiedente intende proporre.
Nel procedimento di accesso occorre verificare esclusivamente
questi aspetti:
- l’esistenza di una posizione giuridicamente tutelata;
- il collegamento tra tale posizione e i documenti
richiesti; - l’assenza di specifiche cause normative di esclusione o
limitazione.
Non spetta invece all’amministrazione stabilire se il
subappaltatore abbia effettivamente diritto a ricevere una parte
della compensazione riconosciuta all’appaltatore.
Tale questione appartiene al rapporto sostanziale tra le imprese
e deve essere risolta dal giudice competente.
Il nesso di strumentalità non coincide con la prova della
pretesa
Il diritto di accesso difensivo presuppone un collegamento
concreto tra la documentazione richiesta e la situazione che il
soggetto intende tutelare.
Questo nesso non deve però essere confuso con la prova della
fondatezza della futura domanda. Il richiedente deve spiegare
perché i documenti possano essere utili per conoscere, curare o
difendere la propria posizione. Non è invece tenuto a dimostrare
anticipatamente che l’acquisizione degli atti condurrà certamente
all’accoglimento di una pretesa giudiziale.
Soltanto quando risulti evidente l’assoluta mancanza di
collegamento tra documentazione ed esigenza dichiarata
l’amministrazione può respingere l’istanza perché pretestuosa,
esplorativa o…
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