Il fatto che un’area non rientri tra quelle idonee non basta, da
solo, per impedire la realizzazione di un impianto fotovoltaico.
Allo stesso modo, però, il favore riconosciuto dall’ordinamento
alle fonti rinnovabili non mette al riparo il progetto da una
valutazione negativa quando emergano aspetti critici legati al
paesaggio, all’ambiente, al
consumo di suolo o alla tutela delle produzioni
agricole.
Un equilibrio complesso tra le parti e sul quale è
intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza
del 3 agosto 2026, n. 6254, confermando questa volta
il diniego del PAUR per un impianto fotovoltaico previsto in area
agricola e ribadendo un principio che, nella pratica, pesa molto
più della semplice distinzione tra aree idonee e non
idonee: ciò che conta è come il progetto si inserisce nel
territorio e quali effetti produce sugli interessi pubblici
coinvolti.
Nel caso esaminato, infatti, il diniego non era stato fondato
sulla sola destinazione agricola del sito né sulla mancata
inclusione dell’area tra quelle idonee, ma su una serie di
valutazioni paesaggistiche, ambientali e agricole
che Palazzo Spada ha ritenuto autonome, motivate e confermate anche
dagli accertamenti tecnici svolti nel corso del giudizio.
Fotovoltaico in area agricola: il caso e i limiti al diniego del
PAUR
Il caso riguarda una richiesta di rilascio del
PAUR, presentata ai sensi dell’art. 27-bis del
d.Lgs. n.
152/2006, per la realizzazione di un impianto
fotovoltaico di potenza superiore a 5 MW, comprensivo delle opere
necessarie alla connessione alla rete elettrica; contestualmente
era stata presentata anche l’istanza di autorizzazione
unica prevista dall’art. 12 del d.Lgs. n.
387/2003.
Nel corso dell’istruttoria e della conferenza di servizi erano
state evidenziate alcune problematiche relative ad aspetti
ambientali, paesaggistici e agricoli dell’intervento, che avevano
condotto l’Amministrazione competente a esprimere un
giudizio negativo di compatibilità ambientale e,
successivamente, a negare il rilascio del PAUR.
Il TAR aveva confermato il provvedimento, ritenendo che fosse
sostenuto non da una sola ragione, ma da una pluralità di
motivi ostativi autonomi, relativi alla compatibilità
paesaggistica, ambientale e agricola dell’intervento; aveva inoltre
ritenuto adeguata l’istruttoria, escluso la violazione delle
garanzie partecipative e negato che il progetto, nella
configurazione sottoposta all’Amministrazione, assicurasse quella
continuità dell’attività agricola necessaria per
poterlo qualificare come agrivoltaico.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato.
Aree idonee e fotovoltaico: cosa prevede l’art. 20 del D.Lgs. n.
199/2021
Il primo nodo affrontato riguarda il rapporto tra la disciplina
delle aree idonee e la localizzazione degli
impianti FER nelle aree agricole.
La tesi sostenuta in appello era che il diniego fosse stato
condizionato da un presupposto interpretativo errato, secondo il
quale, nelle more dell’individuazione delle aree idonee, gli
impianti fotovoltaici sarebbero stati sostanzialmente preclusi
nelle aree agricole diverse da quelle già considerate idonee dal
legislatore.
Su questo punto il Consiglio ha richiamato l’art. 20, comma 7,
del d.Lgs. n.
199/2021, disposizione che impedisce di considerare la
sola mancata inclusione di un’area tra quelle
idonee come motivo ostativo all’installazione di un impianto
alimentato da fonti rinnovabili.
Essere fuori dal perimetro delle aree idonee non equivale, di
per sé, a trovarsi in un’area nella quale l’impianto non possa
essere autorizzato.
La disposizione, tuttavia, non impedisce all’Amministrazione di
accertare, attraverso un’istruttoria adeguata, che
il singolo intervento sia incompatibile con i valori paesaggistici,
ambientali, agricoli o territoriali coinvolti, purché questa
conclusione non discenda da una preclusione astratta, ma sia
sostenuta dalle caratteristiche effettive del progetto e da una
motivazione adeguata. Situazione che, secondo Palazzo Spada, si
sarebbe verificata nel caso esaminato.
Quando il diniego al fotovoltaico in area agricola può essere
legittimo
La distinzione è decisiva perché, secondo il Consiglio di Stato,
il provvedimento impugnato non era stato adottato semplicemente
perché l’impianto ricadeva in area agricola o perché il sito non
risultava qualificato come idoneo, ma poggiava su più
valutazioni convergenti e, allo stesso tempo,
autonomamente capaci di sostenerne l’esito.
Sotto il profilo agricolo, l’istruttoria aveva rilevato la
presenza di produzioni di qualità e tutelate, ritenendo che
l’intervento avrebbe determinato una significativa
sottrazione di suolo agricolo; sotto quello
paesaggistico erano state invece individuate interferenze con
componenti idrogeomorfologiche ed ecosistemiche disciplinate dal
Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR), insieme a
effetti sulla continuità ecologica e sulla trama
agraria storica.
A queste valutazioni si aggiungeva il tema degli impatti
cumulativi, legato alla concentrazione di altri impianti
alimentati da fonti rinnovabili già presenti o autorizzati nel
territorio.
Una pluralità di ragioni che non configuravano quindi un divieto
generalizzato di fotovoltaico in area agricola, ma un
giudizio di incompatibilità riferito alle
caratteristiche dell’intervento e del contesto nel quale avrebbe
dovuto inserirsi.
Impatti cumulativi e verificazione: come incidono sulla
compatibilità del progetto
Peso significativo nella decisione viene attribuito alla
verificazione disposta dal Consiglio di Stato nel
corso del giudizio, i cui risultati hanno confermato, anziché
smentire, diversi elementi posti alla base del diniego.
In particolare, il verificatore ha accertato che l’indice di
pressione cumulativa ampiamente superiore alla soglia del
3% individuata dalla disciplina regionale quale
parametro di sostenibilità territoriale, rilevando inoltre
l’elevato livello di antropizzazione energetica
del territorio e la conseguente riduzione del suolo agricolo
disponibile.
La verificazione ha anche confermato un’interferenza delle opere
di connessione con una componente sottoposta alla disciplina del
PPTR, arrivando a una valutazione complessiva di incompatibilità
dell’intervento con le esigenze di tutela
paesaggistica e di salvaguardia delle aree agricole.
Da questo accertamento il Consiglio di Stato ricava anche un
altro elemento rilevante: il progetto deve essere esaminato
nella sua interezza, considerando insieme campo
fotovoltaico, cabine, opere di connessione e infrastrutture
accessorie, senza separare artificiosamente le singole parti quando
ciò impedisca di apprezzare l’effettiva incidenza dell’opera sul
territorio.
Fonti rinnovabili e tutela del paesaggio: serve un
bilanciamento
Altro aspetto particolarmente delicato in ambito FER e
affrontato da Palazzo Spada il rapporto tra l’interesse alla
produzione di energia rinnovabile e quello alla tutela del
paesaggio.
Il Consiglio di Stato ha riconosciuto espressamente che la
promozione delle fonti rinnovabili costituisce un
obiettivo di interesse nazionale ed eurounitario, precisando però
che questo non determina una prevalenza generalizzata
dell’interesse energetico, perché il legislatore ha costruito un
sistema nel quale devono essere bilanciati interessi
pubblici entrambi di rango…
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