Salva Casa e sanatoria edilizia: il limite del giudicato

Il rapporto tra disciplina edilizia sopravvenuta, sanatoria e
giudicato assume oggi un rilievo particolare dopo il D.L. n.
69/2024, convertito dalla Legge
n. 105/2024, che ha modificato diversi istituti del
d.P.R.
n. 380/2001 e ridisegnato una parte importante del sistema
delle regolarizzazioni edilizie.

Prova ne è la sentenza
del Consiglio di Stato del 7 agosto 2026, n. 6448,
relativa a una controversia iniziata molti anni prima dell’entrata
in vigore del Salva Casa, ma nella quale i giudici di Palazzo Spada
hanno richiamato espressamente la nuova disciplina per ribadire un
limite ancora rilevante nell’attuale sistema: quando l’abusività
dell’intervento è stata definitivamente accertata con sentenza
passata in giudicato, la normativa sopravvenuta non consente di
rimettere in discussione ciò che ormai è stato definitivamente
deciso.

Il Consiglio aveva già affrontato il tema con la sentenza n.
4382/2025, pronunciando un principio che adesso è stato
richiamato in una controversia nella quale si intrecciano sanatoria
edilizia, ordine di demolizione, Piano Casa, doppia
conformità e tutela paesaggistica, offrendo così l’occasione per
mettere in relazione il vecchio sistema dell’accertamento di
conformità con le modifiche introdotte dal Salva Casa.

La sentenza non interpreta direttamente l’attuale art.
36-bis, né stabilisce quali difformità possano oggi
beneficiare delle nuove possibilità di sanatoria introdotte nel
2024, ma si riferisce al Salva Casa in relazione agli effetti che
una disciplina sopravvenuta può produrre su una situazione già
definita da una sentenza passata in giudicato.

Salva Casa e abusi edilizi: il giudicato chiude la strada alla
sanatoria

All’origine del contenzioso vi è un intervento di
ristrutturazione autorizzato nei primi anni Novanta, al quale si è
aggiunta una variante per la realizzazione di una pergola con
colonne in muratura e copertura in travi di legno.

Durante i lavori, però, la struttura è stata chiusa con
copertura in coppi e pareti perimetrali, fino a
essere utilizzata come garage e magazzino pertinenziale
dell’abitazione. A seguito di un sopralluogo, nel 1996 il Comune ne
ha ordinato la demolizione, ritenendo l’opera difforme rispetto al
titolo edilizio.

Da lì si è sviluppata una lunga sequenza di tentativi di
regolarizzazione: una prima sanatoria è stata respinta, il ricorso
contro l’ordine di demolizione è stato rigettato con sentenza poi
passata in giudicato e, negli anni successivi, sono state
presentate ulteriori istanze, facendo leva anche sull’evoluzione
della disciplina urbanistica e sul Piano Casa
regionale.

Nel 2013 è stata quindi presentata una nuova domanda di permesso
di costruire relativa al manufatto, ma anche questa è stata
respinta, tra l’altro, per l’impossibilità di utilizzare il Piano
Casa per regolarizzare un edificio abusivo e per la presenza del
vincolo paesaggistico.

Da questa sequenza nasce la questione affrontata dal Consiglio
di Stato: fino a che punto una disciplina sopravvenuta più
favorevole può essere invocata quando l’abusività dell’opera è già
stata definitivamente accertata?

Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: l’istanza sospende ma
non annulla

Prima di affrontare il rapporto tra normativa sopravvenuta e
giudicato, il Consiglio di Stato si è soffermato sugli effetti che
la presentazione di una domanda di sanatoria produce su un ordine
di demolizione già adottato.

Secondo la tesi sostenuta in appello, la successiva istanza
avrebbe fatto perdere efficacia agli originari atti repressivi e,
una volta respinta la sanatoria, il Comune avrebbe dovuto adottare
un nuovo provvedimento sanzionatorio prima di poter procedere al
ripristino.

I giudici hanno respinto questa ricostruzione richiamando un
orientamento già consolidato, secondo il quale la presentazione di
un’istanza di sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n.
380/2001 non determina la caducazione della precedente
ordinanza di demolizione, ma produce soltanto una temporanea
sospensione della sua efficacia.

Finché l’Amministrazione deve pronunciarsi sulla possibilità di
sanare l’intervento, l’ordine rimane temporaneamente inefficace e
ineseguibile; se però la domanda viene respinta, il provvedimento
repressivo riacquista efficacia senza che sia necessario adottare
una nuova ingiunzione.

Il Collegio ha richiamato sul punto anche la propria
giurisprudenza secondo cui, dopo il rigetto della sanatoria,
riprende a decorrere il termine per l’esecuzione dell’ordine e, in
caso di successiva inottemperanza, può essere disposta
l’acquisizione dell’opera abusiva senza che
occorra una nuova ingiunzione o l’assegnazione di un ulteriore
termine di novanta giorni.

La domanda di sanatoria, in altri termini, non cancella ciò che
è avvenuto prima della sua presentazione e non azzera il
procedimento repressivo già avviato, ma ne determina soltanto una
temporanea paralisi, destinata a cessare se l’esito dell’istanza è
negativo.

Piano Casa e normativa sopravvenuta: il giudicato impedisce la
regolarizzazione

Nella sentenza viene dato anche ampio spazio alla possibilità di
utilizzare il Piano Casa regionale per rendere assentibile un
manufatto che, secondo la disciplina successivamente entrata in
vigore, avrebbe potuto avere le stesse caratteristiche dimensionali
e volumetriche di quello realizzato abusivamente.

La tesi portata davanti ai giudici muoveva dall’assunto che, se
la disciplina vigente consente oggi di realizzare un fabbricato
identico, imporre la demolizione di quello esistente per
consentirne eventualmente una successiva ricostruzione
determinerebbe, secondo l’appellante, un aggravio incompatibile con
i principi di ragionevolezza, economicità, efficacia e buon
andamento dell’azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato non ha condiviso questa impostazione,
perché la disciplina regionale richiamata escludeva espressamente
l’applicazione dei benefici agli immobili abusivi e, soprattutto,
perché nel caso esaminato il carattere abusivo dell’opera era già
stato definitivamente accertato in sede giudiziaria.

Richiamando appunto la sentenza n. 4382/2025, il Consiglio ha
ribadito che la natura abusiva delle opere, ormai coperta dal
giudicato, preclude la possibilità di conseguire
la sanatoria, aggiungendo che il Decreto Salva Casa non può essere
applicato retroattivamente agli abusi già interessati da una
sentenza passata in giudicato.

Il tema non è quindi soltanto quello della maggiore o minore
favorevolezza della disciplina successiva, perché prima ancora
occorre stabilire se quella situazione possa essere nuovamente
sottoposta a valutazione. Quando l’abusività è ormai coperta dal
giudicato, secondo il Consiglio di Stato la normativa
sopravvenuta non può diventare lo strumento attraverso il
quale riaprire una questione già definitivamente risolta.

Salva Casa e doppia conformità art. 36-bis: il limite del
giudicato

Il tema del giudicato torna anche in riferimento alla
doppia conformità e si collega al dibattito sulla
cosiddetta sanatoria giurisprudenziale.

Su questo punto occorre distinguere bene le diverse posizioni
processuali. Era stato il TAR, nel respingere il ricorso di primo
grado, a ritenere non ammissibile l’operatività della
sanatoria giurisprudenziale, richiamando il
requisito della doppia…