Demolizione e ricostruzione: Consiglio di Stato diviso

Quando un capannone dismesso viene abbattuto e al suo posto
sorge una palazzina residenziale, stabilire se quella demolizione e
ricostruzione sia una ristrutturazione o una nuova costruzione non
è un esercizio da manuale, perché da quella qualificazione
dipendono il titolo edilizio, il volume che si può recuperare, le
distanze da rispettare e il contributo da versare. E la risposta
può cambiare se i volumi di partenza erano distribuiti su più
fabbricati separati, se la demolizione è avvenuta anni prima della
ricostruzione o se il nuovo edificio si porta dietro un piano
interrato che prima non c’era.

Il d.P.R. n.
380/2001 (Testo Unico Edilizia), però, non dice come risolvere
il problema. Il continuo taglia e cuci sull’art. 3, comma 1, lett.
d), ha allargato la ristrutturazione fino a comprendere la
ricostruzione con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche diversi, senza mai dire dove finisce la
ristrutturazione e dove comincia la nuova costruzione.

E quel confine lo tracciano ormai i giudici, e non sempre lo
tracciano nello stesso punto.

La Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con due pronunce la
più recente delle quali richiama espressamente la prima, ha
ricavato dalla norma tre limiti che il testo non enuncia in modo
espresso, ovvero

• l’unicità dell’edificio;
• la contestualità tra demolizione e ricostruzione;
• la neutralità dell’intervento sul territorio.

Tra l’una e l’altra pronuncia la Quarta Sezione ha riaffermato
che a separare la ristrutturazione dalla nuova costruzione è
soltanto la preesistenza di un fabbricato.

Siamo di fronte a due letture dello stesso articolo, l’art. 3,
comma 1, lett. d), del Testo Unico Edilizia, che, sullo stesso
progetto, possono portare a esiti opposti, con la conseguenza che
il professionista, prima ancora di chiedersi cosa dice la legge,
deve chiedersi quale orientamento finirà per applicare il giudice
chiamato a valutare il suo intervento. Conviene allora metterle a
confronto, partendo da come la norma è arrivata fin qui.

Una
definizione che si è allargata a ogni riforma

Partiamo dal principio, quando la norma era molto più rigida.
L’art. 31, lett. d), della Legge n. 457/1978 definiva gli
interventi di ristrutturazione edilizia come quelli «rivolti a
trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico
di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in
parte diverso dal precedente», formula arrivata immutata fino
all’attuale art. 3, comma 1, lett. d), senza alcun riferimento alla
demolizione. È stato il testo originario del d.P.R. n. 380/2001 a
ricondurvi espressamente la «demolizione e successiva fedele
ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi,
area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello
preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l’adeguamento alla normativa antisismica». Da allora le riforme
hanno allentato quei vincoli uno dopo l’altro. Il D.Lgs. n.
301/2002, intervenuto prima ancora che il Testo Unico entrasse in
vigore il 30 giugno 2003, ha eliminato l’aggettivo «fedele» insieme
al vincolo del sedime e dei materiali, lasciando i soli limiti
della stessa volumetria e della stessa sagoma. Il D.L. n. 69/2013,
convertito dalla Legge n. 98/2013, ha soppresso il limite della
sagoma per gli edifici non vincolati, mantenendo quello della
volumetria, e ha introdotto il ripristino di edifici crollati o
demoliti, purché ne sia accertabile la preesistente
consistenza.

Il passaggio decisivo è arrivato con il D.L. n. 76/2020,
convertito dalla Legge n. 120/2020, che ammette la ricostruzione
con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche e consente incrementi di volumetria
nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o
dagli strumenti urbanistici comunali. Lo stesso decreto ha però
riservato un regime rigido agli immobili sottoposti a tutela ai
sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n.
42/2004) e, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti
urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A o in zone
assimilabili, nei centri e nuclei storici consolidati e negli
ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico. In
questi casi la demolizione e ricostruzione è ristrutturazione
soltanto se mantiene sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente, senza
incrementi di volumetria, e nelle stesse zone A e negli ambiti
assimilati l’art. 2-bis, comma 1-ter, la consente esclusivamente
nell’ambito dei piani urbanistici di recupero e di riqualificazione
particolareggiati di competenza comunale.

Con le leggi di conversione del D.L. n. 17/2022 e del D.L. n.
50/2022 il legislatore ha poi sottratto a questo regime gli edifici
situati nelle aree tutelate ai sensi degli artt. 136, comma 1,
lett. c) e d), e 142 del Codice, stabilendo però che quando la
ricostruzione ne modifica sagoma, prospetti, sedime o
caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, oppure ne aumenta
il volume, l’intervento rientra nell’art. 10, comma 1, lett. c), e
richiede quindi il permesso di costruire o la SCIA alternativa,
oltre all’autorizzazione paesaggistica.

Le conseguenze della qualificazione sono rilevanti. La
demolizione e ricostruzione che resta nella ristrutturazione si
realizza con la SCIA dell’art. 22, comma 1, lett. c), oppure,
quando ricade nei casi dell’art. 10, comma 1, lett. c), come quello
delle modifiche della volumetria complessiva, con il permesso di
costruire o con la SCIA alternativa dell’art. 23. Utilizza il
volume dell’edificio demolito e, ai sensi dell’art. 2-bis, comma
1-ter, può mantenere le distanze legittimamente preesistenti.

La nuova costruzione richiede invece il permesso di costruire,
salvi i casi di SCIA alternativa legati a piani attuativi o a
strumenti generali con precise disposizioni planovolumetriche, può
contare solo sulla volumetria espressa dall’area e deve rispettare
le distanze tra fabbricati dell’art. 9 del D.M. 2 aprile 1968, n.
1444.

C’è poi un limite che torna a pesare proprio quando l’edificio
ricostruito cresce in altezza o in densità. L’art. 41-quinquies,
comma 6, della Legge n. 1150/1942, inserito dall’art. 17 della
Legge n. 765/1967, stabilisce che nei Comuni dotati di piano
regolatore generale o di programma di fabbricazione, nelle zone in
cui sono consentite costruzioni per volumi superiori a tre metri
cubi per metro quadrato di area edificabile o altezze superiori a
25 metri, non possono essere realizzati edifici che superino questi
limiti se non previa approvazione di un piano particolareggiato o
di una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona e
contenenti la disposizione planivolumetrica degli edifici. Il
d.P.R. n. 380/2001 ha abrogato i commi da 1 a 5 e il comma 7
dell’articolo, lasciando in vigore questa disposizione insieme ai
commi 8 e 9, da cui discende il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 sui
limiti di densità, altezza e distanza e sugli standard. La
Cassazione penale, con la sentenza n.
26620/2025, pronunciata in sede cautelare su un sequestro
preventivo, ne ha affermato l’attuale vigenza e la natura di
disposizione fondamentale espressione del principio di
pianificazione, in una vicenda milanese nella quale il tribunale
del riesame aveva qualificato l’intervento come nuova costruzione…