La possibilità di applicare una sanzione pecuniaria
sostitutiva in luogo della demolizione non appartiene alla
fase in cui il Comune accerta l’abuso e dispone il ripristino, ma
può essere valutata successivamente, quando si passa all’esecuzione
dell’ordine e viene prospettata l’impossibilità
tecnica di rimuovere le opere senza compromettere quelle
legittimamente assentite.
Il principio, più volte ribadito dalla giurisprudenza, è stato
riconfermato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per
la Regione Siciliana con la
sentenza del 20 luglio 2026, n. 501,
pronunciandosi sulla legittimità di un
ordine di demolizione relativo a numerose opere, tutte
ricondotte dall’amministrazione a un’attività edilizia realizzata
in assenza del necessario titolo abilitativo.
I giudici siciliani non si sono fermati al rapporto tra
demolizione e
fiscalizzazione, tornando anche sulla
successione degli atti previsti dall’art. 31 del d.P.R. n.
380/2001, sugli effetti dell’omessa indicazione dell’area
ulteriore destinata all’acquisizione gratuita e,
soprattutto, sul criterio da utilizzare quando l’abuso è composto
da più opere, realizzate anche in momenti differenti, che non
possono essere isolate artificiosamente se concorrono alla medesima
trasformazione edilizia.
Ordine di demolizione e fiscalizzazione: quando entra in gioco la
sanzione pecuniaria
Il procedimento aveva preso avvio da un’ordinanza comunale con
la quale era stata ingiunta la rimozione di diverse opere edilizie
realizzate senza titolo, tra le quali figuravano una consistente
sopraelevazione, i relativi tamponamenti, una scala esterna in
cemento armato e un vano destinato a deposito e garage, chiuso su
tre lati e realizzato con pareti in blocchi di calcestruzzo,
struttura in ferro zincato e copertura in lamiera.
Il proprietario aveva contestato il provvedimento sotto diversi
profili, sostenendo, tra l’altro, che l’amministrazione non avesse
adeguatamente garantito la partecipazione procedimentale, che
l’ordinanza non individuasse compiutamente l’area destinata
all’acquisizione in caso di inottemperanza e che l’istruttoria
fosse insufficiente.
A queste censure si aggiungevano quelle relative alla
qualificazione delle opere. Secondo il ricorrente, il vano
destinato a deposito e garage avrebbe potuto rientrare nella
disciplina regionale relativa alla chiusura di verande e balconi
mediante strutture precarie, mentre la scala
esterna avrebbe avuto natura pertinenziale; il Comune, inoltre,
avrebbe omesso di verificare, ai sensi dell’art. 34 del
d.P.R. n. 380/2001, se fosse possibile demolire le sole
parti abusive lasciando salva la struttura restante.
Il TAR aveva respinto il ricorso e il CGARS ha confermato la
decisione, ricostruendo i diversi momenti attraverso i quali si
sviluppa l’attività repressiva dell’amministrazione.
Art. 31 del d.P.R. n. 380/2001: dall’ordine di demolizione
all’acquisizione gratuita
Nella controversia assume rilievo la disciplina prevista
dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 per gli
interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale
difformità oppure con variazioni essenziali, rispetto ai quali il
dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, una
volta accertato l’abuso, ingiunge al proprietario e al responsabile
la rimozione o la demolizione delle opere.
L’ingiunzione, però, rappresenta soltanto il primo momento del
procedimento, perché le conseguenze acquisitive presuppongono che
il destinatario non abbia provveduto al ripristino entro il termine
stabilito dalla legge.
In caso di inottemperanza, il bene abusivo e
l’area di sedime, insieme a quella necessaria,
secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di
opere analoghe, vengono acquisiti di diritto e gratuitamente al
patrimonio comunale, mentre l’atto che accerta il mancato
adempimento, previa notifica all’interessato, costituisce titolo
per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri
immobiliari.
La distinzione tra questi passaggi è alla base anche della
risposta fornita dal CGARS sulla mancata indicazione, nell’ordine
di demolizione, di una parte delle aree interessate dalla
successiva acquisizione.
Acquisizione gratuita: l’omessa indicazione dell’area ulteriore non
invalida la demolizione
Uno dei motivi di appello riguardava l’omessa
indicazione dell’area ulteriore rispetto a quella di
sedime destinata all’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale.
Il Collegio ha escluso che tale omissione fosse sufficiente a
rendere illegittima l’ingiunzione.
Sebbene le aree da acquisire debbano essere indicate nel
provvedimento che dispone la demolizione, la loro individuazione
assume infatti funzione costitutiva nel successivo
atto che accerta l’inottemperanza, essendo quest’ultimo il titolo
che consente l’immissione nel possesso e la trascrizione nei
registri immobiliari.
L’omessa indicazione dell’area ulteriore nell’ingiunzione di
ripristino, pertanto, non determina l’invalidità dell’ordine di
demolizione, perché la definizione delle superfici coinvolte dagli
effetti acquisitivi trova il suo momento decisivo nel procedimento
che segue l’eventuale mancata ottemperanza.
L’obbligo di ripristinare lo stato dei luoghi rimane così
distinto dalle conseguenze patrimoniali che la legge collega alla
mancata esecuzione dell’ordine.
Fiscalizzazione dell’abuso: quando si applica l’art. 34 del d.P.R.
n. 380/2001
Più articolata è la questione della cosiddetta
fiscalizzazione dell’abuso, vale a dire
l’applicazione, nelle ipotesi previste dal Testo Unico Edilizia, di
una sanzione pecuniaria in luogo della misura demolitoria.
Nel giudizio il proprietario aveva richiamato l’art. 34
del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il Comune avrebbe
dovuto verificare preventivamente la possibilità di demolire le
sole parti abusive senza arrecare pregiudizio a quelle eseguite in
conformità.
L’art. 34 disciplina gli interventi eseguiti in parziale
difformità dal permesso di costruire e prevede, come
regola, la rimozione o la demolizione delle opere difformi, mentre
il comma 2 stabilisce che, quando la demolizione non possa avvenire
senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, venga
applicata una sanzione pecuniaria sostitutiva.
Dopo le modifiche introdotte dal Decreto Salva
Casa, la sanzione è pari al triplo del costo di produzione
della parte realizzata in difformità dal permesso di costruire, se
ad uso residenziale, e al triplo del valore venale per le opere
destinate ad usi diversi.
Nel caso esaminato dal CGARS, tuttavia, l’intervento complessivo
non era stato qualificato come una parziale difformità, ma era
stato ricondotto dall’amministrazione al regime repressivo
dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, trattandosi
di attività edilizia realizzata in assenza del necessario
titolo.
Il richiamo all’art. 34 nasceva quindi dalla censura
dell’appellante, secondo il quale la possibile compromissione della
parte non abusiva avrebbe dovuto essere verificata prima ancora di
ordinare la demolizione.
Fiscalizzazione dopo l’ordine di demolizione: la verifica avviene
nella fase esecutiva
Su questo punto il CGARS ha ricordato che, prima dell’entrata in
vigore del Testo Unico Edilizia, una parte della giurisprudenza
riteneva necessario…
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