Il project financing ad iniziativa privata, disciplinato dall’art. 193 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (il “Codice dei Contratti Pubblici”), è al centro di una fase di profonda transizione normativa. Questo istituto occupa, come noto, uno spazio peculiare nel partenariato pubblico-privato: l’operatore economico non si limita a concorrere su un progetto già definito dall’amministrazione, ma contribuisce a far emergere l’intervento, ne anticipa l’impostazione e sostiene i costi necessari per trasformare un’idea in una proposta valutabile.
Nell’impianto normativo del Codice dei Contratti Pubblici – come successivamente riscritto dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (il “Decreto Correttivo”), che ha integralmente sostituito l’art. 193 – e in continuità con la disciplina previgente, la principale forma di compensazione riconosciuta al promotore per l’investimento sostenuto nella progettazione risiedeva nel diritto di prelazione. In virtù di tale meccanismo, qualora il promotore non fosse risultato primo classificato nella gara indetta sulla proposta dichiarata di pubblico interesse, gli era consentito adeguare la propria offerta a quella del miglior concorrente, ottenendo così l’affidamento. La prelazione perseguiva dunque l’obiettivo di incentivare l’emersione di iniziative private, ma al contempo attribuiva al promotore un vantaggio competitivo derivante dalla possibilità di ottimizzare la propria offerta dopo aver conosciuto quella del miglior offerente.
Come noto, la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 5 febbraio 2026, causa C-810/24 (Urban Vision S.p.A. c. Comune di Milano e Digital Vox S.r.l.) ha dichiarato il diritto di prelazione del promotore incompatibile con il diritto dell’Unione.
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La pronuncia ha innescato un intenso dibattito istituzionale e parlamentare, culminato nell’elaborazione di una proposta di riscrittura integrale dell’art. 193, inserita nell’art. 13 dello schema di decreto-legge “PA 2026”, approvato dal Consiglio dei Ministri il 4 agosto 2026. Tale proposta, tuttavia, sembrerebbe essere stata stralciata dal testo definitivo del decreto per problemi di copertura finanziaria e bollinatura, nonostante avesse già ottenuto il parere favorevole della Commissione europea.
Il presente contributo intende analizzare le coordinate giuridiche della questione, i contenuti della riforma proposta, le sue criticità e le prospettive di evoluzione della disciplina.
2. La proposta di riscrittura dell’art. 193
Il 4 agosto 2026 il Consiglio dei ministri ha approvato lo schema di decreto-legge “PA 2026”, il cui art. 13 riscriveva integralmente l’art. 193 del Codice dei Contratti Pubblici, sebbene la disposizione sia stata poi stralciata dal testo pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
2.1. I contenuti della proposta: la nuova architettura procedurale
L’art. 13 delineava una riforma fondata sui seguenti elementi: (i) abolizione della prelazione; (ii) proposta iniziale del progetto concentrata sulla selezione dello studio di fattibilità; (iii) gara per l’affidamento della concessione secondo due percorsi procedurali alternativi; e (iv) completamento della documentazione progettuale, economico-finanziaria e contrattuale da parte del miglior offerente.
2.2. La proposta iniziale: lo studio di fattibilità
Il punto di partenza dell’intera procedura è la presentazione, da parte di un operatore privato, di uno studio di fattibilità, disciplinato dal nuovo art. 6-bis dell’Allegato I.7 al Codice dei Contratti Pubblici: si tratta di un documento che descrive l’intervento proposto nei suoi tratti essenziali – cosa si intende realizzare, dove, con quali tempi, con quale modello di gestione e a quali costi – senza però richiedere ancora tutta la documentazione completa.
Si tratta di un alleggerimento notevole rispetto alla disciplina attualmente vigente, nella quale il proponente deve presentare fin da subito il progetto di fattibilità tecnico-economica (“PFTE”), la bozza di convenzione, il piano economico-finanziario (“PEF”) asseverato e la specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione.
2.3. La verifica dell’interesse pubblico
Una volta ricevuto lo studio di fattibilità, l’amministrazione verifica se la proposta risponde effettivamente a un interesse pubblico e se è coerente con la programmazione del partenariato pubblico-privato.
2.4. I due percorsi procedurali alternativi
Superata la verifica di interesse pubblico, si apre la fase competitiva. La bozza prevede due percorsi alternativi e la scelta tra essi è rimessa all’ente concedente, che decide in funzione dell’oggetto e della complessità dell’intervento.
a) Procedura competitiva con negoziazione
La proposta privata, se valutata positivamente, conduce alla pubblicazione di un avviso di pre-informazione come indizione di gara ai sensi dell’art. 81, comma 2 del Codice dei Contratti Pubblici. Lo studio di fattibilità del proponente, eventualmente integrato o modificato dall’ente concedente per adeguarlo ai propri fabbisogni, è posto direttamente a base della competizione, senza che sia previsto alcun confronto con studi alternativi.
b) Dialogo competitivo
Per gli interventi più complessi, il percorso prescelto è il dialogo competitivo. L’ente concedente pubblica un avviso di pre-informazione ai sensi dell’art. 81, comma 1, che assegna un termine non inferiore a sessanta giorni per la presentazione di ulteriori proposte relative al medesimo intervento, aprendo così una vera competizione preliminare tra studi di fattibilità diversi. L’avviso deve indicare criteri chiari, oggettivi, non discriminatori e connessi all’oggetto dell’intervento per la selezione comparativa delle proposte, ai fini dell’individuazione dello studio di fattibilità da porre a base di gara.
2.5. La gara per l’affidamento della concessione
Indipendentemente dal percorso prescelto – procedura competitiva con negoziazione o dialogo competitivo – la fase preliminare si conclude con la selezione di uno studio di fattibilità, eventualmente adattato dall’amministrazione, da porre a base della gara per l’affidamento della concessione.
L’avviso o il bando deve quindi indicare lo studio posto a base di gara, il criterio di aggiudicazione secondo il miglior rapporto qualità/prezzo e i criteri di valutazione delle offerte tecniche, inclusi quelli premiali relativi a innovazione, sostenibilità, sviluppo, efficientamento dell’offerta pubblica di lavori e servizi e digitalizzazione.
2.6. Il completamento della documentazione da parte del migliore offerente
La gara individua l’offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo; tuttavia – e questo è un aspetto centrale della nuova disciplina – l’individuazione del migliore offerente non equivale ancora all’aggiudicazione definitiva.
All’esito della gara, l’operatore che ha presentato l’offerta con il miglior rapporto qualità/prezzo è invitato a completare la documentazione strutturale dell’operazione, presentando il PFTE per le concessioni di lavori o il progetto di cui all’art. 4-bis dell’Allegato I.7 per le concessioni di servizi, il PEF asseverato e la bozza di convenzione.
2.7. Il rimborso delle spese progettuali dei non aggiudicatari
La bozza riconosce…
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