Concessioni balneari: perché la non scarsità non esclude la gara pubblica

La scarsità delle risorse naturali,  se  da un lato delimita l’applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE,  in ogni caso, non decide da sola il destino delle concessioni demaniali marittime.

L’eventuale non scarsità – da valutare non solo sotto un profilo naturale, ma anche economico e di disponibilità del bene, rispetto al numero degli operatori interessati – può escludere l’applicazione della normativa europea, ma non attribuisce al concessionario uscente un diritto alla prosecuzione del rapporto senza competizione.  

L’ordinamento italiano ha  ormai soppresso sia il diritto di insistenza sia il rinnovo automatico sessennale e la disciplina vigente impone la nuova attribuzione delle concessioni balneari,  tramite procedure pubbliche, trasparenti e non discriminatorie, escludendo la continuità automatica in favore dell’uscente.

Il dibattito sulla scarsità diviene così recessivo rispetto al dato sistematico decisivo: alla scadenza manca una base normativa che consenta di conservare automaticamente il precedente affidamento, mentre l’ordinamento — sia europeo che interno — orienta la nuova attribuzione verso procedure pubbliche, trasparenti e non discriminatorie, escludendo la continuità automatica in favore dell’uscente.

1. La scarsità come nuovo – e improprio – argomento di rinvio delle gare

La vicenda delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreativa costituisce da oltre un quindicennio un terreno di confronto fra diritto nazionale e diritto dell’Unione. Alla progressiva eliminazione del diritto di insistenza hanno fatto seguito proroghe legislative ripetute, giustificate dapprima dall’attesa di una riforma organica e poi alla necessità di completare la ricognizione del demanio e predisporre criteri uniformi.

La Corte di giustizia e il Consiglio di Stato hanno tuttavia chiarito che tale successione di rinvii non può stabilizzare per un tempo indeterminato le stesse posizioni economiche su beni pubblici suscettibili di sfruttamento concorrenziale (cfr. CGUE, Promoimpresa e a., C-458/14 e C-67/15; Cons. Stato, Ad. plen., n. 17/2021; successivamente Cons. Stato, sez. VII, nn. 4479, 4480 e 4481/2024).

A tale quadro si è aggiunta la progressiva chiarificazione operata dalla Corte costituzionale, che ha reiteratamente ricondotto alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza la disciplina delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime e ha censurato  le discipline regionali idonee ad alterare l’assetto concorrenziale o a introdurre vantaggi per il concessionario uscente (Corte cost. nn. 109/2024 e 89/2025). 

Divenuta sempre meno difendibile la proroga generalizzata, il baricentro della discussione si è da ultimo spostato sul presupposto applicativo dell’art. 12 della direttiva servizi: la scarsità delle risorse naturali,  viene ritenuta da alcuni, impropriamente, un elemento che, ove assente, consentirebbe di ovviare alle gare pubbliche e alla competizione per la riassegnazione del bene alla sua scadenza.  

Il tema è giuridicamente serio, poiché questa verifica rischia di trasformarsi, forse non sempre involontariamente, nelle ennesima questione preliminare senza termine, utilizzata per sostenere che, in attesa di una mappatura nazionale definitiva, nessuna amministrazione possa procedere.   

Tale tesi è stata tuttavia esplicitamente respinta dalla Corte di giustizia, la quale ha precisato che la questione sulla scarsità delle risorse e sugli eventuali criteri fissati per accertarla non può costituire ragione per determinare la non applicabilità della direttiva nelle more della fissazione dei menzionati criteri e che l’obbligo di disapplicare le norme nazionali contrarie incombe su giudici e autorità amministrative senza che ciò possa essere condizionato o impedito da interventi del legislatore (cfr. CGUE, 20 aprile 2023, C-348/22, punti 70-71 e 77; Cons. Stato, sez. VII, n. 4479/2024; TAR Campania, Salerno, n.  168/2026).  

La premessa da respingere è quella che riduce il problema a un’alternativa binaria: risorsa scarsa, quindi gara; risorsa non scarsa, quindi rinnovo all’uscente. La seconda proposizione non discende dalla direttiva e trascura l’evoluzione dell’ordinamento interno, con l’abrogazione del diritto di insistenza. La scarsità diviene recessiva quando viene impiegata per dedurre un diritto alla continuità del concessionario attuale, che ormai non esiste più.    

Ciò non equivale ad affermare che la scarsità sia irrilevante: essa mantiene piena funzione qualificatoria per l’applicazione dell’art. 12 della direttiva e il suo accertamento rimane necessario quando si intenda fondare direttamente su quella disposizione l’obbligo di selezione.

Ciò che non è possibile è dedurre,  dall’eventuale esclusione della scarsità,  un titolo conservativo in capo all’uscente, né impiegare la pendenza dell’accertamento come ragione per differire indefinitamente qualsiasi procedura (cfr. direttiva 2006/123/CE, art. 12; CGUE, C-348/22; CGUE, C-574/25).  

2. Il quadro europeo da Promoimpresa a Balneari Rimini II – interesse transfrontaliero quale obbligo di gara a prescindere dalla scarsità o meno della risorsa – irrilevanza della data iniziale della concessione ai fini della normativa UE 

Con la sentenza Promoimpresa e a. del 14 luglio 2016 la Corte di giustizia ha ritenuto che i titoli per l’occupazione economica del demanio marittimo e lacuale «possano essere qualificati» come autorizzazioni ai fini della direttiva servizi.

L’art. 12 impone, quando il numero dei titoli sia limitato dalla scarsità delle risorse naturali, una procedura di selezione imparziale e trasparente e vieta rinnovi automatici o vantaggi in favore del prestatore uscente.

La Corte ha inoltre distinto questa disciplina dall’art. 49 TFUE: per le concessioni dotate di interesse transfrontaliero certo, l’affidamento privo di trasparenza produce una disparità di trattamento anche indipendentemente dall’art. 12. In proposito il Consiglio di Stato ha precisato che l’interesse transfrontaliero è da presumersi finché non venga accertato che la singola concessione ne sia priva all’esito di una valutazione completa e che, ove la risorsa sia oggettivamente scarsa, non vi è neppure necessità di accertare separatamente tale interesse (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 4479/2024, punto 20, richiamata da Cass. civ., sez. I, n. 17142/2025; CGUE, 14 luglio 2016, Promoimpresa e a.).    

La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nella causa AGCM contro Comune di Ginosa (C-348/22) del 20 aprile 2023 ha aggiunto tre precisazioni: il capo III della direttiva, con tutto ciò che ne consegue in termini di obbligo di gara per l’assegnazione delle concessioni, si applica anche a situazioni puramente interne; gli Stati possono utilizzare un criterio nazionale, locale o combinato per accertare la scarsità, purché obiettivo, trasparente, non discriminatorio e proporzionato; l’accertamento riguarda una situazione di fatto rimessa all’autorità competente sotto il controllo del giudice nazionale e non può neutralizzare l’effetto diretto dei paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 (cfr. CGUE, 20 aprile 2023, C-348/22, punti 40, 46-49 e 70-71).    

L’ordinanza…