La realizzazione di impianti agrivoltaici su terreni
agricoli richiede di garantire la continuità delle
coltivazioni, ma questa esigenza non può tradursi nell’imposizione
di requisiti societari o limiti dimensionali che la normativa
nazionale non prevede.
Sul problema, che riguarda soprattutto gli operatori energetici
che affidano l’attività agricola a soggetti terzi, attraverso
accordi contrattuali, e le amministrazioni regionali tenute a
disciplinare l’insediamento degli impianti sul proprio territorio,
è intervenuto il Consiglio di Stato, con la
sentenza del
22 luglio 2026, n. 6003, confermando l’illegittimità
delle disposizioni con cui un’Amministrazione regionale aveva
riservato la possibilità di realizzare impianti agrivoltaici a
determinate categorie di operatori e introdotto percentuali di
occupazione del suolo calcolate su parametri differenti da quelli
ministeriali.
La decisione riguarda il rapporto tra le competenze
regionali in materia di governo del territorio e i
principi fondamentali della legislazione
energetica, soffermandosi anche sulla distinzione tra i
requisiti per ottenere un’autorizzazione e quelli previsti per
accedere agli incentivi pubblici.
Realizzazione impianti agrivoltaici: il Consiglio di Stato sulle
restrizioni regionali
La questione è nata da una deliberazione della Giunta regionale
del 2024 con la quale erano stati approvati gli indirizzi per
l’installazione di impianti agrivoltaici nelle aree agricole
regionali.
Il provvedimento, adottato in attesa della legge regionale
sull’individuazione delle aree idonee prevista
dall’art. 20 del D.Lgs. n. 199/2021, aveva introdotto specifiche
condizioni riguardanti sia i soggetti legittimati a presentare le
richieste autorizzative sia le superfici utilizzabili.
Sotto il profilo soggettivo, la deliberazione ammetteva soltanto
le imprese agricole, singole o associate, e le società a
partecipazione congiunta tra produttori di energia e imprenditori
agricoli, secondo le ulteriori condizioni stabilite nell’allegato
al provvedimento. Era inoltre richiesto che il terreno rimanesse
nella conduzione di un’impresa agricola per tutta la durata di
esercizio dell’impianto, con mantenimento del fascicolo aziendale
attivo e della certificazione di imprenditore agricolo
professionale (IAP).
Quanto ai requisiti dimensionali, la Regione aveva stabilito che
non più del 40% della superficie agricola utilizzata
(SAU) nella disponibilità del proponente potesse essere
occupato da sistemi agrivoltaici e che almeno il 70% della medesima
superficie fosse destinato all’attività agricola.
Da qui il ricorso di due operatori nel settore delle energie
rinnovabili, che avevano impugnato queste disposizioni sostenendo
che introducessero restrizioni non previste dalla normativa
nazionale. Il loro modello imprenditoriale prevedeva infatti di
affidare la componente agricola a operatori terzi mediante rapporti
contrattuali, senza costituire società partecipate da imprenditori
agricoli.
Il TAR aveva accolto le censure relative ai requisiti soggettivi
e dimensionali, annullando le disposizioni contestate. La Regione
aveva quindi proposto appello, sostenendo che le condizioni
introdotte fossero necessarie a preservare la produzione agricola e
il paesaggio rurale.
Delibera regionale: quando è possibile impugnarla direttamente
Prima di esaminare il merito della controversia, il Consiglio di
Stato ha affrontato l’eccezione con cui la Regione aveva contestato
la possibilità per le società di impugnare direttamente la
deliberazione.
Secondo l’amministrazione regionale, il provvedimento conteneva
semplici indirizzi destinati alle autorità competenti al rilascio
delle autorizzazioni. Le società avrebbero quindi dovuto attendere
un eventuale diniego riferito a uno specifico progetto prima di
poter agire in giudizio.
Il Collegio ha respinto questa ricostruzione, rilevando che le
prescrizioni regionali erano formulate in termini perentori e
risultavano già incompatibili con il modello organizzativo delle
ricorrenti.
L’obbligo di coinvolgere imprenditori agricoli nella compagine
societaria impediva loro di sviluppare progetti agrivoltaici
secondo l’organizzazione imprenditoriale adottata, che prevedeva la
separazione tra produzione energetica e gestione agricola dei
terreni.
Il Consiglio di Stato ha quindi riconosciuto la lesività
immediata della deliberazione, senza necessità di
attendere successivi provvedimenti applicativi in quanto le
prescrizioni contenute erano direttamente vincolanti e producevano
effetti immediati sulle posizioni degli operatori.
Competenze regionali e principio di massima diffusione delle
FER
Nel merito, Palazzo Spada ha richiamato il principio secondo cui
le Regioni non possono introdurre ostacoli alla realizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili ulteriori rispetto a
quelli consentiti dalla legislazione statale.
La produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale
dell’energia rientrano tra le materie di legislazione concorrente
individuate dall’art. 117, comma 3, della Costituzione. Le Regioni
possono quindi esercitare le proprie competenze, ma devono
rispettare i principi fondamentali stabiliti dallo Stato, tra i
quali assume particolare importanza quello della massima
diffusione delle fonti rinnovabili.
Richiamando la propria precedente giurisprudenza in materia, il
Collegio ha ribadito che le amministrazioni regionali possono
individuare, nei limiti consentiti dall’ordinamento, aree e siti
non idonei all’installazione degli impianti, in presenza di
esigenze di tutela costituzionalmente rilevanti e sulla base delle
caratteristiche dei territori interessati.
Non possono invece introdurre restrizioni generali e
inderogabili, applicabili indistintamente all’intero territorio
regionale, senza una giustificazione legata a specifiche esigenze
territoriali.
La tutela della produzione agricola e del paesaggio rurale
rimane quindi un obiettivo legittimo dell’azione regionale, da
perseguire però attraverso strumenti compatibili con i principi
della disciplina energetica, considerando le diverse fonti, le
dimensioni degli impianti e gli interessi pubblici coinvolti.
Secondo i giudici d’appello, la deliberazione regionale superava
questi limiti, introducendo condizioni non contemplate dalla
legislazione nazionale e capaci di impedire l’accesso all’attività
agrivoltaica a determinate categorie di operatori.
Il ragionamento è stato sviluppato facendo riferimento al D.Lgs.
n. 199/2021, applicabile alla controversia ratione
temporis. Per i procedimenti attuali, il quadro normativo deve
essere coordinato con il D.Lgs. n. 190/2024, che
disciplina i regimi amministrativi per la produzione di energia da
fonti rinnovabili, e con le successive modifiche, comprese le
disposizioni sulle aree idonee contenute nell’art. 11-bis.
Chi può realizzare un impianto agrivoltaico: i requisiti
soggettivi
L’Amministrazione regionale aveva giustificato l’obbligo di
coinvolgere un imprenditore agricolo nella società proponente con
la necessità di garantire la continuità delle coltivazioni ed
evitare che l’agrivoltaico venisse utilizzato per installare
impianti fotovoltaici tradizionali sui terreni agricoli.
Il Consiglio di Stato ha escluso che queste esigenze potessero
giustificare l’imposizione di una…
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