Abusi edilizi e locazione: quando il proprietario perde il bene

Chi concede in locazione un terreno risponde degli abusi edilizi
realizzati dall’inquilino? Basta inviargli una disdetta o una
diffida per evitare che il Comune acquisisca gratuitamente il bene
al proprio patrimonio? E fino a che punto deve spingersi il
proprietario per dimostrare di essersi davvero dissociato
dall’abuso?

Non sono domande di poco conto, perché in materia di abusi
edilizi la normativa prevede procedure e tempi molto serrati. Il
Comune ingiunge la demolizione e, se l’ordine non viene eseguito
entro 90 giorni, il bene e l’area di sedime passano di diritto e
gratuitamente al patrimonio comunale.

Proprio per questo conoscere l’orientamento della giurisprudenza
amministrativa diventa fondamentale, soprattutto per i proprietari
che, pur essendosi mossi, non hanno messo in campo iniziative
davvero idonee a eliminare l’abuso, a partire da quelle necessarie
per rientrare nella disponibilità del bene.

Sul tema è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6956 del 18
settembre 2026, che mette al centro non la paternità dell’abuso
ma la condotta tenuta dal proprietario dopo esserne venuto a
conoscenza. L’acquisizione gratuita al patrimonio
comunale prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 può
colpire anche il locatore che non ha realizzato le opere, quando
questi si limita a prendere le distanze dall’inquilino senza
attivare gli strumenti giuridici e materiali idonei a eliminare
l’abuso.

Seguendo un principio ormai consolidato, i giudici ricordano che
la dissociazione si dimostra con gli atti e non con le
dichiarazioni, e che il contratto di locazione trasferisce al
conduttore il godimento del bene ma non spoglia il proprietario dei
doveri di vigilanza che gli restano in capo.

Un terreno in locazione, le opere dell’inquilino e un’acquisizione
contestata

Il caso oggetto della sentenza riguarda un terreno che il
proprietario aveva concesso in locazione con contratto registrato.
Nel corso di due sopralluoghi dell’ufficio tecnico comunale e dei
Carabinieri sono emerse opere abusive, ovvero un manufatto in
muratura adibito a ufficio, due tettoie metalliche, porzioni di
area pavimentate e impermeabilizzate e altre superfici destinate
allo stoccaggio di materiali lapidei. Il giorno stesso del primo
sopralluogo il proprietario ha inviato all’inquilino, con
raccomandata, la disdetta del contratto.

L’ordinanza di demolizione è stata notificata sia al
proprietario sia al conduttore. A poco più di due mesi dalla
notifica il proprietario ha presentato a proprio nome una CILA
(comunicazione di inizio lavori asseverata) per la demolizione
delle opere, mentre il legale dell’inquilino faceva sapere che
quest’ultimo avrebbe adempiuto e che avrebbe comunque chiesto la
sanatoria.

Dopo la notifica del verbale di inottemperanza il proprietario
ha deciso di demolire senza attendere il rilascio del terreno,
comunicando la data all’inquilino e al Comune. Quel giorno, però,
l’intervento è stato impedito sia dall’affittuario sia dall’ufficio
tecnico, che rivendicava l’avvenuta acquisizione del terreno al
patrimonio comunale, dichiarata con un provvedimento adottato in
quella stessa data.

Il TAR Campania ha dichiarato irricevibile per tardività il
ricorso contro l’ordine di demolizione, proposto oltre nove mesi
dopo la notifica dell’ordinanza, e ha respinto quello contro
l’acquisizione. In appello il proprietario ha sostenuto che le
opere erano state realizzate dall’inquilino a sua insaputa, ha
lamentato che il primo giudice avesse ignorato le iniziative
assunte, dalla CILA al tentativo di demolizione, e ha affermato che
l’acquisizione vada esclusa quando il proprietario, venuto a
conoscenza dell’abuso, si attiva contro il responsabile. Ha
contestato infine sia l’indicazione dell’area acquisita sia la
violazione delle garanzie partecipative.

Acquisizione gratuita e proprietario non responsabile nel Testo
unico edilizia

L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo unico edilizia)
disciplina gli interventi eseguiti in assenza di permesso di
costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.
Entrando nel dettaglio:

• il comma 2 prevede che la demolizione sia ingiunta al
  proprietario e al responsabile dell’abuso, indicando l’area che
  sarà acquisita;
• il comma 3 regola l’acquisizione di diritto del bene e
  dell’area di sedime (la superficie su cui sorge l’opera), oltre
  all’eventuale area ulteriore nei limiti di legge;
• il comma 4 attribuisce all’accertamento dell’inottemperanza,
  previa notifica, valore di titolo per l’immissione nel possesso e
  per la trascrizione.

L’acquisizione gratuita è una sanzione autonoma che consegue
all’inottemperanza all’ordine di demolizione, come ha affermato la
Corte costituzionale (sentenza n.
345/1991), pronunciandosi sull’art. 7, terzo comma, della Legge
n. 47/1985, poi trasfuso nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Significativamente, anche allora la questione era nata da un
terreno concesso in affitto, sul quale il conduttore aveva
realizzato opere abusive.

La Corte ha escluso che la sanzione possa colpire il
proprietario la cui completa estraneità all’abuso risulti in modo
inequivocabile, anche nel senso che non risulti che egli, essendone
venuto a conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti
dall’ordinamento per impedirlo. In questa ipotesi il Comune
conserva comunque il potere di demolire d’ufficio, ma l’area resta
di proprietà del terzo estraneo.

Più di recente il Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria
(sentenza n.
16/2023) ha precisato che l’effetto acquisitivo si produce di
diritto alla scadenza del termine, che l’atto successivo si limita
a dichiararlo e che, data la natura afflittiva della misura,
l’omessa demolizione deve essere imputabile al destinatario
dell’ordine. Spetta però a quest’ultimo dedurre e provare le
ragioni della non imputabilità.

Basta prendere le distanze dall’inquilino per evitare
l’acquisizione?

Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che la
proprietà non può dissociarsi dall’abuso con mere dichiarazioni o
manifestazioni di intenti, in assenza di un’attività materiale o
almeno giuridica diretta a eliminarlo, come la risoluzione del
contratto per inadempimento avviata in giudizio, le diffide a
rimuovere l’abuso o gli interventi materiali. Se bastassero le
prese di distanza, osserva Palazzo Spada, la tutela contro gli
abusi resterebbe inefficace proprio nei casi di locazione; e
rispetto a questa necessaria attivazione non basta prospettare la
risoluzione del contratto.

Nel caso esaminato, rilevano i giudici, il proprietario si è
limitato a inviare al locatario una diffida al rilascio del terreno
che non richiamava neppure l’obbligo di eseguire l’ordine di
demolizione e si riferiva a un «piccolo» abuso realizzato su
un’area «non oggetto di locazione». Non risulta avviato alcun
procedimento di sfratto, che il proprietario avrebbe avuto l’onere
di promuovere senza indugio una volta conosciuta la violazione,
proprio per evitare che l’acquisizione gli fosse opponibile.

Né rileva che il giudizio civile avrebbe richiesto più tempo del
termine concesso per demolire, perché ciò che conta è l’impiego di
tutti gli strumenti necessari, così da dimostrare la massima
diligenza nell’eseguire quanto disposto dal…