1. La transizione energetica come nuovo banco di prova del partenariato pubblico-privato
La progressiva diffusione delle comunità energetiche rinnovabili (CER) sta determinando una trasformazione non soltanto del sistema energetico, ma anche delle modalità attraverso le quali le amministrazioni pubbliche possono perseguire obiettivi di interesse generale mediante il coinvolgimento di operatori privati.
La comunità energetica, infatti, non costituisce esclusivamente uno strumento di produzione e condivisione dell’energia da fonti rinnovabili, ma rappresenta un modello organizzativo nel quale produzione, consumo, partecipazione degli utenti, investimento infrastrutturale e finalità ambientali, economiche e sociali vengono ricondotti ad una medesima struttura.
La recente Raccomandazione (UE) 2026/1007 della Commissione europea conferma e rafforza questa evoluzione richiamando espressamente l’esigenza di favorire l’accesso delle comunità energetiche ai finanziamenti, gli investimenti locali, i modelli di finanziamento collettivo e il finanziamento da parte di terzi, nonché di consentire la loro partecipazione a regimi di sostegno, appalti pubblici e concessioni per lo sviluppo delle energie rinnovabili. Il dato europeo assume particolare rilievo nell’ordinamento italiano, nel quale la disciplina delle CER si è progressivamente consolidata attraverso il d.lgs. n. 199 del 2021, la regolazione di ARERA e la disciplina attuativa del MASE e del GSE. La rilevanza della materia non è, tuttavia, soltanto energetica, ma essa investe direttamente il diritto amministrativo, nella misura in cui le comunità energetiche possono divenire destinatari di forme di sostegno pubblico, partecipare a procedure di appalto e concessione e costituire l’ambito organizzativo nel quale l’amministrazione realizza, anche mediante il coinvolgimento di operatori privati, investimenti e servizi funzionali alla transizione energetica.
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Il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (DIPE) riconosce espressamente la possibilità per l’amministrazione che intenda promuovere una CER di affidare ad un soggetto terzo, quale una ESCo, la realizzazione, gestione e manutenzione dell’impianto di produzione da fonti rinnovabili e delle infrastrutture di misurazione, anche mediante il ricorso a schemi di partenariato pubblico-privato.
La stessa documentazione istituzionale mostra che il fenomeno non è meramente teorico: il DIPE ha registrato operazioni nelle quali il PPP è collegato alla realizzazione di impianti FER e alla costituzione di CER.
La questione, pertanto, non verte più sul verificare in astratto se PPP e CER possano entrare in relazione. La prassi istituzionale dimostra che tale relazione è concretamente praticabile. Il problema scientifico è piuttosto comprendere come le categorie giuridiche del PPP debbano essere applicate ad un fenomeno nel quale la struttura economica dell’investimento dipende da variabili energetiche, regolatorie, tecnologiche e partecipative caratterizzate da un grado di dinamismo superiore rispetto a quello normalmente riscontrabile nelle tradizionali operazioni di PPP.
Alla luce di ciò, il presente contributo intende verificare se le categorie tradizionali del PPP — in particolare l’allocazione del rischio operativo, la sostenibilità finanziaria e l’equilibrio economico-finanziario — siano sufficienti a governare un’operazione nella quale le condizioni economiche e operative dell’investimento possono evolvere nel corso del rapporto.
2. CER e PPP: la necessaria distinzione tra soggetto, infrastruttura e rapporto contrattuale
Il primo problema è di natura qualificatoria.
La CER costituisce un soggetto giuridico autonomo, mentre il PPP identifica un’operazione economica e, nella sua forma contrattuale, una relazione di lungo periodo tra ente concedente e operatore economico privato. Il DIPE qualifica espressamente la CER come soggetto giuridico i cui componenti possono comprendere, tra gli altri, cittadini, PMI, enti territoriali e autorità locali, comprese le amministrazioni comunali. La disciplina nazionale di riferimento è costituita, in particolare, dall’art. 31 del d.lgs. n. 199 del 2021, integrato dalla disciplina regolatoria e incentivante successiva. La stessa disciplina applicativa del GSE conferma la necessità che la CER sia costituita mediante un atto costitutivo o uno statuto idoneo a disciplinarne struttura, partecipazione e funzionamento. Il PPP appartiene, invece, ad un piano diverso.
L’art. 174 del d.lgs. n. 36 del 2023 definisce il partenariato pubblico-privato come un’operazione economica nella quale ricorrono congiuntamente, tra gli altri elementi, un rapporto contrattuale di lungo periodo, un significativo apporto di risorse private, la realizzazione e gestione del progetto da parte privata e l’allocazione del rischio operativo in capo al soggetto privato. Ne consegue che CER e PPP non sono categorie alternative né sovrapponibili. La prima identifica un soggetto e un modello organizzativo nel settore energetico; il secondo individua una modalità attraverso la quale l’amministrazione può organizzare la realizzazione e gestione di un progetto di interesse pubblico mediante il coinvolgimento di un operatore economico privato.
Questa distinzione consente di formulare il primo nodo interpretativo: quando un’operazione di PPP è funzionale ad una CER, quale ne costituisce l’effettivo oggetto?
L’oggetto può essere rappresentato:
- dalla realizzazione e gestione degli impianti;
- dalla gestione di specifici servizi energetici;
- dalle infrastrutture di misurazione e monitoraggio;
- da una pluralità integrata di prestazioni;
- da un complesso di attività funzionali alla costituzione e al funzionamento della CER.
La qualificazione non è neutrale. Essa incide sulla matrice dei rischi, sulla costruzione del PEF, sulla durata del rapporto, sulla posizione del concessionario e, soprattutto, sulla individuazione degli eventi suscettibili di incidere sull’equilibrio economico-finanziario.
La prima conclusione che può essere formulata è quindi che il PPP non dovrebbe essere descritto come uno strumento avente necessariamente ad oggetto la CER in quanto soggetto, ma come uno strumento potenzialmente destinato alla realizzazione e gestione delle infrastrutture e dei servizi funzionali alla comunità energetica.
3. L’autonomia della CER e il problema del coordinamento tra i diversi livelli istituzionali
La distinzione tra CER e PPP assume particolare rilievo quando l’amministrazione partecipa direttamente alla comunità. Nella stessa operazione possono infatti essere presenti l’amministrazione, quale titolare dell’interesse pubblico e, ove previsto, ente concedente; la CER, quale soggetto giuridico autonomo; il concessionario privato; nonché eventuali ESCo, finanziatori, produttori terzi e soggetti tecnici. Si tratta, pertanto, di una struttura più articolata rispetto al tradizionale rapporto tra amministrazione e concessionario.
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