Concessione di pubblico servizio (illuminazione votiva cimiteriale) – diniego di proroga tecnica – richiesta tardiva e onere della prova – atto plurimotivato – restituzione degli impianti alla scadenza – termini del procedimento ordinatori – giurisdizione esclusiva ex art. 133, co. 1, lett. c), c.p.a. – responsabilità da false informazioni (obiter) – compensazione delle spese
1. Proroga tecnica: la richiesta deve intervenire prima della scadenza del contratto e il concessionario deve provarne data e ricezione
Il diniego di proroga tecnica è legittimo se il concessionario non prova di aver presentato la richiesta prima della scadenza del rapporto. La proroga tecnica presuppone infatti un contratto ancora in corso. La ricorrente sosteneva di aver chiesto la proroga alla presa in consegna dell’area ampliata (1° luglio 2022). Dal verbale, però, risultava solo la riserva sul recupero dell’investimento nella durata residua fino al 15 novembre 2022. La richiesta prodotta in giudizio era priva di data e di protocollo. Chi vuol far valere un diritto in giudizio deve provare i fatti che ne costituiscono il fondamento.
«Non avendo pertanto la società ricorrente fornito la prova che la proroga tecnica è stata dalla indirizzata al Comune di OMISSIS prima della data del 15 novembre 2022, e giusto il principio, consolidato in giurisprudenza, secondo cui “il reticolo normativo del codice del processo amministrativo in materia di onere della prova richiama l’art. 2697 c.c., (e) impone a chi vuol far valere un diritto in giudizio di provare i fatti che ne costituiscono il fondamento” (Consiglio di Stato, Sez. V, Sentenza, 23 dicembre 2024, n. 10333), deve escludersi anche sotto tale profilo la illegittimità del provvedimento contestato.»
2. Atto plurimotivato: è sufficiente la legittimità di una sola ragione autonoma
Un provvedimento fondato su più ragioni indipendenti e autonome regge se anche una sola è legittima. Il rigetto delle censure contro una ragione rende superfluo l’esame delle altre. Nel caso di specie, la ritenuta legittimità della ragione della scadenza del contratto alla data della richiesta rende superfluo esaminare l’altra ragione (inapplicabilità del d.lgs. 50/2016 a un contratto stipulato nel 1980).
«in presenza di un atto c.d. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le una dalla altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2017, n. 2910; sez. V, 12 settembre 2017, n. 4297; sez. V, 21 agosto 2017, n. 4045) (Cons. Stato, IV, 30 marzo 2018, n. 2019) (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 17 settembre 2019, n. 6190)» (Cons. Stato, V, 15 aprile 2025, n. 3235).
3. Restituzione degli impianti alla scadenza della concessione: effetto automatico della scadenza; le pendenze con terzi non paralizzano l’azione amministrativa
L’obbligo di restituire impianti e beni strumentali non è una prestazione nuova o indeterminata imposta dall’amministrazione. È l’effetto automatico della scadenza della concessione, previsto dal capitolato (art. 17), secondo cui alla scadenza gli impianti, con migliorie e ampliamenti, restano di proprietà del Comune e vanno consegnati in perfetta efficienza. La restituzione richiede collaborazione e buona fede del concessionario uscente. Questi non può però usare le proprie pendenze contrattuali con terzi, assunte conoscendo la data di scadenza, come «scudo» per paralizzare l’azione amministrativa e perpetuare una gestione di fatto illegittima. La diffida con termine perentorio e verbale di riconsegna in contraddittorio non è generica né indeterminata.
«l’obbligo di restituzione degli impianti non è una prestazione nuova o indeterminata imposta unilateralmente dall’Amministrazione, ma costituisce l’effetto automatico della scadenza della concessione. Sotto il profilo negoziale, l’Articolo 17 del Capitolato Speciale d’Appalto […] stabilisce chiaramente che: “….Allo scadere della concessione, tutti gli impianti per le tombe, i viali e i servizi, ivi comprese le migliorie e gli ampliamenti che il Concessionario vi avrà apportato, resteranno di piena ed esclusiva proprietà del Comune… Tutti gli impianti dovranno essere consegnati al Comune, dal Concessionario, in perfetta efficienza…”»
«sebbene le operazioni di restituzione richiedano “l’adempimento secondo buona fede e collaborazione da parte del concessionario uscente”, egli “non può utilizzare le proprie pendenze contrattuali con terzi (liberamente assunte pur conoscendo la data di scadenza del rapporto) come scudo per paralizzare l’azione amministrativa e perpetuare una gestione di fatto illegittima”».
4. Termini del procedimento ordinatori: il ritardo nel decidere l’istanza non rende di per sé illegittimo il diniego; art. 2, co. 8-bis, l. 241/1990 e art. 17-bis non applicabili
I termini del procedimento amministrativo sono ordinatori, se la legge non li dichiara espressamente perentori. Il fatto che l’istanza di proroga tecnica sia stata esitata dopo diversi anni non rende di per sé illegittimo il diniego. L’inefficacia dell’art. 2, co. 8-bis, l. 241/1990 riguarda solo i provvedimenti adottati dopo i termini di specifiche norme (artt. 14-bis, co. 2, lett. c; 17-bis, co. 1 e 3; 20, co. 1; 14-ter, co. 7; 19, co. 3 e 6-bis), non il diniego di proroga. L’art. 17-bis riguarda invece l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta tra amministrazioni, ed è inconferente.
«”costituisce principio generale del diritto, di cui le previsioni dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990 rappresentano ulteriore conferma a livello di normazione primaria, quello per cui i termini del procedimento amministrativo devono essere considerati ordinatori, ove non siano dichiarati espressamente perentori dalla legge (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2024, n. 3569 e giur. ivi richiamata)” [T.A.R. Lazio – Roma, sentenza 6 settembre 2024, n. 16153], il fatto che la istanza di proroga tecnica della società ricorrente sia stata esitata soltanto dopo diversi anni […] non può, di per sé solo, determinare la illegittimità dell’impugnato provvedimento di diniego.»
5. Condotta incoerente dell’amministrazione e possibile responsabilità aquiliana per false informazioni (obiter): giurisdizione dell’A.G.O.
Il Collegio osserva che una condotta poco coerente del Comune non determina l’illegittimità del diniego, ma può fondare una responsabilità aquiliana per…
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