Sopraelevazione abusiva: sanzione pecuniaria invece della demolizione

Pubblichiamo il commento dell’autrice alla sentenza 23 settembre 2026, n. 7041 (testo in calce) del Consiglio di Stato sulla possibilità di pagamento di una sanzione pecuniaria per evitare la demolizione in caso di sopraelevazione realizzata su un immobile vincolato.

La vicenda processuale

La controversia oggetto della decisione in commento origina dalle vicende edilizie riguardanti un fabbricato ricadente in un’area cittadina di pregio storico e paesaggistico, inserita nella zona omogenea A e sottoposta a vincolo paesaggistico.

Sull’immobile dei controinteressati venivano rilasciate nel corso degli anni varie concessioni edilizie; tuttavia, nel corso dell’esecuzione dei lavori veniva realizzata una sopraelevazione della linea di gronda e delle coperture dell’edificio, accompagnata dall’ampliamento di alcune aperture, non contemplata nei titoli edilizi rilasciati.

L’appellante della sentenza in commento, proprietario dell’immobile confinante, promuoveva giudizio civile per violazione delle distanze legali; all’esito di tale giudizio, accertata dalla C.T.U. la realizzazione di una sopraelevazione variabile tra 24 e 61 centimetri, ne veniva disposto l’arretramento. Tuttavia, in sede d’appello detta sentenza veniva riformata, non ritenendo la Corte sussistente l’asserita violazione delle distanze tra edifici.

Accolto in Cassazione il ricorso dell’odierno appellante, sulla motivazione che, nelle zone A e nei centri storici, il D.M. 1444/1968 e le NTA impediscono gli incrementi di altezza e non consentono di invocare le deroghe civilistiche fondate sull’aderenza, il Comune attivava il procedimento repressivo degli abusi edilizi.

I proprietari dell’immobile oggetto dell’intervento avevano nel frattempo presentato un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, con contestuale domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica; decorso inutilmente il termine ivi previsto, sulla domanda di sanatoria si formava il silenzio-rifiuto. In seguito, preso atto dell’impossibilità di conseguire una sanatoria fondata sulla doppia conformità urbanistica, i proprietari chiedevano all’Amministrazione l’applicazione della disciplina della cd. fiscalizzazione dell’abuso.

Il Comune, accertata la difformità edilizia consistente nella sopraelevazione di 61 centimetri, avviava l’istruttoria volta a verificare la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria: a sostegno di tale istanza veniva depositata una relazione tecnica, nella quale si evidenziava che la demolizione della sopraelevazione avrebbe imposto la rimozione del cordolo sommitale in cemento armato, con serio rischio di compromissione delle murature storiche portanti e della stabilità complessiva dell’edificio. Acquisito il parere della Commissione comunale per il paesaggio, ma rimasta senza esito la richiesta di valutazione rivolta alla competente Soprintendenza, il Comune adottava due distinti provvedimenti: il primo di accertamento della compatibilità paesaggistica dell’intervento abusivo; il secondo di applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.

Impugnati i menzionati atti dinanzi al T.A.R., che respingeva integralmente il ricorso, l’interessato-odierno appellante agiva per la riforma di detta decisione, sostenendo l’illegittimità della fiscalizzazione dell’abuso, l’inesistenza dei relativi presupposti e la necessità della demolizione delle opere.

Il rigetto del ricorso: “doppia conformità” e “fiscalizzazione dell’abuso”

Il Collegio, nel dichiarare l’infondatezza del ricorso, muove da una prima osservazione: la domanda di accertamento di conformità ex art. 36, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e il procedimento disciplinato dall’art. 33 del medesimo decreto (al comma 4, in particolare, per quel che qui rileva) si fondano su presupposti del tutto diversi.

Procediamo con ordine: l’art. 36 cit. interviene a disciplinare l’accertamento di conformità nelle ipotesi di interventi che siano stati realizzati in assenza o in difformità del titolo abilitativo richiesto (permesso di costruire o segnalazione certificata di inizio di attività): «il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda», stabilisce infatti il comma 1. All’istanza di permesso in sanatoria, l’Amministrazione (dirigente o responsabile dell’ufficio comunale competente) dà riscontro, scritto e motivato, entro sessanta giorni: decorso inutilmente detto termine procedimentale, la richiesta si intende rifiutata (comma 3).

Con riferimento agli interventi di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001, ossia gli «interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42», l’art. 33 dello stesso decreto stabilisce che, qualora i citati interventi siano eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, essi debbano essere rimossi ovvero demoliti e gli edifici debbano essere resi «conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l’ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell’abuso» (comma 1); tuttavia, nell’ipotesi in cui il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, previo motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, «il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecuniaria» (comma 2). Con specifico riguardo, poi, ad opere eseguite su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone omogenee A, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il successivo comma 4 dell’art. 33 d.P.R, n. 380/2001, prevede che il dirigente o il responsabile dell’ufficio competente richieda all’Amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al precedente comma, parere la cui mancata pronuncia nel termine di novanta giorni dalla richiesta, legittima il dirigente o il responsabile a provvedere autonomamente.

Ebbene, la lettura delle citate disposizioni normative, unitamente all’analisi degli indirizzi interpretativi che…