Il Piano Economico Finanziario di un’operazione di project
financing può essere asseverato da un professionista abilitato
oppure deve necessariamente intervenire un istituto di credito o
una società di revisione? E se il Codice dei contratti pubblici
ammette entrambe le possibilità, cosa accade quando il disciplinare
di gara ne prevede soltanto una?
L’art. 193 del
D.Lgs. n. 36/2023, a differenza della precedente
disciplina, non individua espressamente i soggetti chiamati ad
asseverare il PEF. La possibilità di rivolgersi anche a un
professionista persona fisica deve però fare i conti con le
prescrizioni che la stazione appaltante può introdurre nella
documentazione di gara, soprattutto quando ritenga necessario
acquisire determinate garanzie sulla sostenibilità
economico-finanziaria dell’operazione.
Il rapporto tra queste disposizioni è stato esaminato dal
Consiglio di Stato nella sentenza
dell’8 ottobre 2026, n. 7394, che ha annullato
l’aggiudicazione di una procedura di finanza di progetto perché il
PEF era stato asseverato da un soggetto diverso da quelli indicati
nel disciplinare.
Project financing e asseverazione del PEF: il caso esaminato
La controversia è nata nell’ambito di una procedura di
finanza di progetto su iniziativa pubblica,
indetta per affidare interventi di efficientamento energetico del
patrimonio immobiliare destinato all’edilizia residenziale
pubblica.
Uno degli operatori partecipanti ha impugnato l’aggiudicazione
contestando, tra le altre irregolarità, l’asseverazione del PEF
presentato dall’aggiudicataria, effettuata da un professionista
persona fisica anziché da uno dei soggetti espressamente
individuati nel disciplinare.
La documentazione di gara richiedeva, nell’ambito dell’offerta
economica e a pena di esclusione, un PEF coerente
con la proposta formulata, capace di dimostrarne la sostenibilità
per l’intera durata del rapporto e asseverato da un
istituto di credito, da una società di servizi
costituita da un istituto di credito oppure da una società
di revisione ai sensi della Legge n. 1966/1939.
L’aggiudicataria aveva invece prodotto un piano asseverato da un
professionista abilitato, facendo riferimento alla disciplina
contenuta nell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023.
Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo che la nuova disciplina
della finanza di progetto consentisse l’asseverazione anche da
parte di una persona fisica. Il giudice di primo grado ha
valorizzato la differenza rispetto all’art. 183, comma 9, del
D.Lgs. n. 50/2016, che individuava espressamente le categorie di
soggetti abilitati a svolgere questa attività.
L’operatore ricorrente ha quindi proposto appello, sostenendo
che il TAR avesse attribuito alla disposizione legislativa una
portata tale da superare una prescrizione del disciplinare che
continuava a vincolare i concorrenti e la stessa
amministrazione.
Chi può asseverare il PEF secondo l’art. 193 del Codice?
L’art. 193, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023, nel disciplinare la
procedura di gara successiva all’approvazione del progetto di
fattibilità tecnico-economica presentato dal promotore, stabilisce
che i concorrenti, compresi il promotore e il proponente,
presentano un’offerta contenente il Piano Economico
Finanziario asseverato.
La disposizione non specifica da chi debba provenire
l’asseverazione, diversamente da quanto prevedeva l’art. 183, comma
9, del D.Lgs. n. 50/2016, che faceva espresso riferimento agli
istituti di credito, alle società di servizi costituite dagli
stessi istituti e alle società di revisione.
Il nuovo Codice consente quindi di ricorrere anche a
professionisti abilitati persone fisiche, senza
riproporre la delimitazione soggettiva contenuta nella normativa
previgente.
L’assenza di un’indicazione legislativa non impedisce tuttavia
alla stazione appaltante di disciplinare questo aspetto negli atti
di gara, individuando, in relazione alle caratteristiche della
procedura, i soggetti dai quali intende acquisire
l’asseverazione.
Rimaneva da stabilire se questa facoltà potesse essere
esercitata anche quando il disciplinare richiedeva espressamente
l’intervento di un istituto di credito o di una società.
Asseverazione del PEF: il disciplinare può escludere i
professionisti?
Palazzo Spada ha accolto l’appello, soffermandosi anzitutto
sulla formulazione del disciplinare, che individuava espressamente
i soggetti chiamati ad asseverare il PEF.
La clausola non si limitava a richiamare genericamente l’art.
193 del Codice, ma stabiliva che l’asseverazione dovesse provenire
da un istituto di credito, da una società di servizi costituita
dallo stesso oppure da una società di revisione. Il rinvio alla
disciplina legislativa, contenuto nella disposizione, non poteva
quindi essere utilizzato per attribuirle un significato diverso da
quello risultante dal testo.
I giudici hanno richiamato i criteri di interpretazione delle
clausole di gara, ricordando che, quando una prescrizione formulata
a pena di esclusione presenta un significato letterale e logico
inequivoco, il principio del favor partecipationis
non consente di modificarne la portata attraverso interpretazioni
che finirebbero per alterare le regole stabilite
dall’amministrazione.
Nel caso esaminato, peraltro, la clausola non era stata
impugnata, né in via principale né incidentale, e non era stata
annullata in autotutela, continuando quindi a disciplinare la
procedura.
Il Collegio ha escluso anche che la prescrizione fosse
incompatibile con l’art. 193, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023,
precisando che la nuova disposizione consente, ma non
impone, che il PEF venga asseverato da un professionista
abilitato persona fisica.
L’amministrazione può pertanto richiedere genericamente un piano
asseverato, ammettendo in tal modo sia persone fisiche sia persone
giuridiche, oppure individuare espressamente determinate categorie
di soggetti asseveratori.
La scelta di richiedere l’intervento di un istituto di credito o
di una società non è stata ritenuta di per sé contraria al
principio del favor partecipationis, considerando che tutti i
concorrenti possono rivolgersi ai soggetti indicati nel
disciplinare.
Secondo il Consiglio di Stato, l’organizzazione collettiva e la
trasparenza patrimoniale delle persone giuridiche possono offrire,
almeno tendenzialmente, maggiori garanzie rispetto
all’asseverazione proveniente da un singolo professionista, come
dimostra anche la scelta compiuta dal legislatore nel precedente
Codice.
Una valutazione che si collega alla funzione del PEF nelle
operazioni di project financing, nelle quali la sostenibilità
dell’offerta deve essere verificata considerando i ricavi attesi, i
flussi di cassa e i costi di realizzazione e gestione
dell’intervento per l’intera durata del rapporto.
Asseverazione del PEF e tassatività delle cause di esclusione
La legittimità della prescrizione contenuta nel disciplinare
doveva essere valutata anche alla luce dell’art.
10 del D.Lgs. n. 36/2023, il cui comma 2 stabilisce la
tassatività delle cause di esclusione previste
dagli artt. 94 e 95, disponendo la nullità delle clausole che ne
introducono ulteriori.
Il dubbio riguardava la possibilità che l’obbligo di rivolgersi
esclusivamente a determinati soggetti per l’asseverazione del PEF
costituisse una causa di…
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