Le semplificazioni introdotte per favorire la produzione di
energia da fonti rinnovabili hanno ampliato le possibilità di
installare impianti fotovoltaici senza titolo abilitativo,
lasciando tuttavia aperta una questione che riguarda le strutture
realizzate appositamente per sostenere i pannelli. La destinazione
energetica dell’intervento può giustificare l’applicazione dei
regimi agevolati, ma la costruzione di un manufatto stabilmente
ancorato al terreno presenta caratteristiche edilizie che non
possono essere trascurate, soprattutto quando interessa aree
sottoposte a vincolo paesaggistico.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza
n. 7584 del 16 ottobre 2026, ha affrontato la
legittimità dell’ordine di demolizione di una tettoia fotovoltaica
realizzata con caratteristiche differenti rispetto al progetto
autorizzato, soffermandosi sul significato della manutenzione
ordinaria, sulla nozione di nuova costruzione e
sui rapporti tra la normativa sulle energie rinnovabili e la
pianificazione urbanistica.
La controversia riguarda un intervento del 2023, al quale si
applicava l’art. 7-bis del D.Lgs. n.
28/2011, successivamente abrogato dal D.Lgs. n.
190/2024. Anche quest’ultimo decreto è stato richiamato dai
giudici, che vi hanno trovato conferma della necessità di
rispettare le prescrizioni urbanistiche anche nell’ambito dei
regimi semplificati previsti per le energie rinnovabili.
Pergola fotovoltaica in edilizia libera: il caso esaminato dal
Consiglio di Stato
Il caso riguarda un impianto fotovoltaico da 7,5
kW a servizio di tre unità abitative, previsto in un’area
classificata dallo strumento urbanistico comunale come verde
privato tutelato nel territorio rurale e sottoposta a vincolo
paesaggistico.
Nel 2022 il proprietario aveva ottenuto l’autorizzazione
paesaggistica per una tettoia permeabile in legno, di 30 metri
quadrati, sostenuta da quattro pali e con un’altezza compresa tra 3
e 4 metri. L’anno successivo aveva presentato una SCIA
per realizzare l’impianto, ma il Comune aveva contestato la
difformità delle opere rispetto al progetto segnalato e il
contrasto con le prescrizioni urbanistiche, disponendone la
sospensione e la demolizione.
Era seguita una SCIA in sanatoria relativa alla
modifica delle altezze, ridotte a 2,70 metri nel punto massimo e a
1,70 metri in quello minimo. La struttura realizzata era però
diversa anche per materiali e caratteristiche costruttive, essendo
costituita da dodici sostegni metallici ancorati a una platea in
cemento armato dello spessore di 25 centimetri. Negli elaborati
della sanatoria, inoltre, la superficie in pianta risultava di
circa 38 metri quadrati.
Il Comune aveva respinto la sanatoria e ordinato nuovamente la
demolizione, contestando l’assenza del necessario titolo edilizio,
la difformità rispetto all’autorizzazione paesaggistica e ulteriori
violazioni delle norme tecniche comunali.
Il proprietario aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR
Toscana, che ha respinto il ricorso. La controversia è quindi
arrivata al Consiglio di Stato, davanti al quale è stata sostenuta
la possibilità di realizzare l’impianto senza titolo edilizio,
anche mediante una struttura appositamente costruita, nonché
l’irrilevanza delle modifiche rispetto al progetto
paesaggisticamente autorizzato.
Installazione fotovoltaica in edilizia libera: i limiti per le
strutture di sostegno
Il principale riferimento normativo della controversia è
l’art. 7-bis, comma 5, del D.Lgs. n. 28/2011,
nella formulazione introdotta dall’art. 9 del D.L. n. 17/2022,
convertito dalla Legge n. 34/2022, che aveva ricondotto alla
manutenzione ordinaria l’installazione di impianti solari
fotovoltaici e termici sugli edifici e su strutture e manufatti
fuori terra diversi dagli edifici.
Secondo il proprietario, la possibilità di installare i pannelli
con qualunque modalità avrebbe consentito anche la costruzione
della struttura portante, rendendo l’intervento eseguibile senza
titolo edilizio.
Palazzo Spada ha respinto questa interpretazione partendo dal
significato della disposizione, che presuppone l’esistenza
dell’edificio o del manufatto sul quale vengono collocati i
pannelli. L’espressione riferita alle modalità di installazione
riguarda le tecniche utilizzate per fissare l’impianto e non
autorizza la costruzione di nuove strutture, la cui realizzazione
conserva una distinta rilevanza edilizia.
La finalità perseguita dal legislatore era quella di favorire
l’efficientamento energetico del patrimonio edilizio esistente,
mentre la costruzione di un manufatto permanente, capace di
trasformare il territorio, non può essere assimilata alla
manutenzione ordinaria.
Sul punto i giudici hanno richiamato anche il
D.M. 2 marzo 2018, il cui glossario comprende tra gli
interventi di edilizia libera l’installazione di pannelli
fotovoltaici a servizio degli edifici, senza estendere tale regime
alle strutture realizzate appositamente per sostenerli.
Tettoia fotovoltaica: quando è nuova costruzione e serve il
permesso
Il proprietario aveva sostenuto che la struttura fosse estranea
alla nozione di nuova costruzione, poiché i pannelli erano
distanziati, mancavano chiusure laterali e non veniva realizzata
nuova volumetria.
Il Consiglio di Stato ha richiamato l’art.
3, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 380/2001,
secondo cui rientrano nella nuova costruzione gli
interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio
che non appartengono alle altre categorie previste dal Testo
Unico Edilizia.
La realizzazione di un volume chiuso non costituisce un
presupposto indispensabile, poiché la qualificazione dipende anche
dalla consistenza del manufatto, dal suo collegamento con il
terreno e dalla funzione che è chiamato a svolgere nel tempo.
Nel caso esaminato, la tettoia era costituita da una struttura
metallica di dimensioni rilevanti, stabilmente ancorata a una
fondazione in cemento armato e utilizzata per la produzione
continuativa di energia elettrica. I giudici hanno ritenuto che
queste caratteristiche determinassero una trasformazione
permanente del territorio, riconducibile alla nuova
costruzione e soggetta al permesso di costruire.
L’asserito interramento della platea non modificava tale
valutazione, poiché la fondazione doveva essere considerata insieme
alla struttura che sosteneva, mentre la distanza tra i pannelli e
la possibile inutilizzabilità dello spazio sottostante non
escludevano la natura edilizia dell’opera.
Né l’opera poteva essere qualificata come pergolato, considerato
che le caratteristiche complessive del manufatto e il suo rapporto
con il territorio prevalgono sulla denominazione attribuita negli
elaborati o negli atti difensivi.
Fotovoltaico e D.Lgs. n. 190/2024: edilizia libera e limiti
urbanistici
Sempre secondo il ricorrente, le disposizioni nazionali ed
europee dirette a incentivare la produzione di energia rinnovabile
avrebbero dovuto prevalere sulle limitazioni previste dallo
strumento urbanistico comunale, rendendo ammissibile l’intervento
anche in un’area sottoposta a tutela.
Il Consiglio di Stato ha escluso che il favore legislativo per
le fonti rinnovabili comporti una generale deroga alla
pianificazione urbanistica, poiché gli obiettivi
energetici devono essere coordinati con le esigenze di tutela del
territorio e del paesaggio.
Nella motivazione i giudici hanno richiamato l’art. 7…
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