La clausola di salvaguardia inserita negli accordi contrattuali tra Aziende sanitarie ed erogatori privati accreditati — con cui la struttura convenzionata accetta incondizionatamente il budget assegnato e rinuncia al contenzioso avverso i relativi provvedimenti — è stata a lungo oggetto di un contrasto giurisprudenziale tra l’orientamento maggioritario del Consiglio di Stato, che ne affermava la validità attraverso lo schema dell’acquiescenza, e quello del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, che ne affermava la nullità per indeterminatezza dell’oggetto e contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost.
Il contrasto è stato risolto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 30 luglio 2026, n. 6 (testo in calce), che ha confermato la validità della clausola limitatamente ai provvedimenti noti o conoscibili al momento della sottoscrizione, dichiarandola nulla per mancanza dell’oggetto ex artt. 1418 e 1325 c.c. quanto alle sopravvenienze. Il contributo ricostruisce i termini del contrasto, illustra il percorso argomentativo della Plenaria, ne individua i margini di incertezza applicativa residui e dà conto del piano ulteriore, contabile e civilistico, su cui la disputa si riflette: la giurisprudenza della Corte dei conti in materia di note di credito da ricevere e il c.d. contenzioso extrabudget dinanzi al giudice ordinario.
1. Inquadramento sistematico: gli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies e la funzione di programmazione della spesa sanitaria
Il rapporto tra il Servizio Sanitario Regionale e le strutture private che erogano prestazioni in regime di accreditamento istituzionale, come consaputo, si svolge seguendo il paradigma delle cc.dd. “tre A”: Autorizzazione, Accreditamento, Accordo.
Ne consegue che a struttura privata, che ambisce ad erogare prestazioni in ausilio del sistema sanitario nazionale (e, quindi, regionale nel caso che ci occupa, del SSR Sicilia) deve necessariamente passare per queste tre fasi.
Nell’ambito della prima, il primo passo obbligatorio è quello di conseguire il provvedimento di autorizzazione, rilasciato dall’ ASP territorialmente competente, necessario per gestire e tenere in esercizio una struttura sanitaria, avendo cura di rispettare i requisiti – strutturali e di personale- previsti dalle norme vigenti.
Con il secondo passo, quello dell’Accreditamento, necessario per poter prestare la propria attività in ausilio dei pubblici poteri, la Regione riconosce alla struttura autorizzata lo status di soggetto idoneo a erogare prestazioni per conto del SSN/SSR.
L’iter, come detto, non si esaurisce nell’atto di accreditamento, ma richiede un successivo momento negoziale: la stipula di accordi contrattuali ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502.
È attraverso questi accordi — la cui adozione le Regioni disciplinano mediante schemi contrattuali standardizzati, approvati, nel caso di specie e che ci occupa, in Sicilia, con decreto assessoriale e relativi allegati che assegna su base annuale le risorse — che si determina in concreto il volume delle prestazioni erogabili da ciascuna struttura, il correlato tetto di spesa (c.d. budget) secondo le tariffe applicabili determinate a livello nazionale. Ai sensi del comma 2-quinquies del medesimo articolo, la mancata sottoscrizione comporta l’impossibilità di erogare prestazioni a carico del servizio sanitario regionale, e dunque nonostante il possesso dell’accreditamento istituzionale.
Già da diverse annualità, all’ interno della disciplina convenzionale si colloca la c.d. clausola di salvaguardia cioè una clausola-tipo con cui la struttura privata, sottoscrivendo il contratto, accetta espressamente, completamente e incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione del tetto di spesa e delle tariffe per l’anno di riferimento, rinunciando alle azioni già intraprese e ai contenziosi instaurabili contro tali provvedimenti.
Numerose erano state le azioni poste in essere dal contraente privato, per censurare la legittimità di tale preclusione.
Pertanto, fino alla pronuncia che dà origine al presente contributo, la clausola era stata oggetto di un contrasto giurisprudenziale netto tra l’orientamento maggioritario del Consiglio di Stato, che ne affermava la validità, e quello del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGA), che ne affermava, all’opposto, la nullità. Il contrasto — segnalato dalla Presidente della Sez. III del Consiglio di Stato con nota del 24 marzo 2026 — è stato risolto dall’Adunanza Plenaria con la sentenza 30 luglio 2026, n. 6 (testo in calce), sul ricorso proposto da una società accreditata contro l’Assessorato della salute della Regione Siciliana. Il presente articolo ricostruisce i termini del contrasto e ne illustra la soluzione, nonché i margini di incertezza applicativa che permangono.
2. La tesi legittimista: l’acquiescenza secondo l’orientamento maggioritario del Consiglio di Stato
L’orientamento largamente maggioritario della Sez. III del Consiglio di Stato ha da tempo riconosciuto piena legittimità alla clausola di salvaguardia (ex multis, Cons. Stato, Sez. III, nn. 4715 e 3917 del 2023; n. 6279 del 2021; n. 5529 del 2020; n. 2075 del 2019; n. 5039 e n. 4936 del 2018; n. 3617 del 2017; nonché n. 8408 del 2022), sulla base di quattro argomenti ricorrenti.
Secondo il primo argomento, quello della “scelta imprenditoriale” chi intende operare nella sanità pubblica accreditata deve accettare le restrizioni finanziarie funzionali a garantire i livelli essenziali del diritto alla salute; in alternativa, resta libero di operare in regime di libera concorrenza, assumendosi il relativo rischio d’impresa.
Per il secondo argomento, detto “della programmazione”, in assenza della clausola, permarrebbero incertezze sui tetti di spesa tali da impedire un’efficace programmazione finanziaria regionale.
La terza argomentazione, anche presentata come “della non preclusione assoluta” poggia sul presupposto che la clausola non commina sanzioni per chi non sottoscrive e non preclude in assoluto la tutela giurisdizionale, limitandosi a richiamare in sede contrattuale provvedimenti che già determinano il contenuto del contratto.
Infine, secondo “l’argomento dell’acquiescenza”,la sottoscrizione integra gli estremi dell’istituto processuale dell’acquiescenza (Cons. Stato n. 4076/2023), compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. quando derivi da una scelta libera e consapevole (Cons. Stato nn. 9908/2025, 5458/2024, 9455/2022, 321/2018).
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3. La tesi minoritaria: la nullità della clausola secondo la CGA Sicilia
A questo orientamento si è contrapposta la giurisprudenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGA, 1° agosto 2025, n. 650; ord. caut. 22 dicembre 2025, nn. 390 e 392; ord. caut. 19 febbraio 2026, nn. 39 e 41), che ha ravvisato l’invalidità della clausola su un fondamento prevalentemente civilistico, articolato su tre norme del codice civile.
Infatti,…
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